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摘要：风景名胜区是自然的精华，是人类先辈遗留下来的宝贵的历史文化遗产，是国家的一种 特殊资源。本文通过对国内外风景名胜区的调查和文献研究，可以看出， 目前国内各地区风景名 胜区的法律法规正在不断完善，但在资源和环境保护上仍然面临着许多法律问题。本文提出，要 推动风景名胜区持续健康、协调发展， 就需要完善风景名胜区法律制度， 加强其生态保护和管理。
关键词：风景名胜区,法律保护,法治建设
风景名胜区是自然的宝贵遗产，也是人类的宝 贵财富。在发展的同时，也暴露出一些问题，如环 境破坏、资源浪费、运营中的制度缺陷等等 [1] 。 目前我国有关风景名胜区资源保护的法律法规、 规章虽然数量众多，但由于法律层级低、立法滞 后，加上规划混乱、管理难以协调，使得许多不可 再生的风景名胜区资源面临失去原有风貌和历史 文化价值的风险，为此，如何健全风景名胜的专门 立法、建设管理制度和建立健全风景名胜的生态 补偿制度，是解决这一问题的关键所在。
一、风景名胜区概念界定
( 一 ) 风景名胜区
《 风景名胜区条例 》第二条第二款规定，风景 名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景 观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览 或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区不仅 是一个观光景点，而且还是重要的国家森林保护 资源。
风景名胜区资源具有独特的不可替代性，风 景名胜区的建设必须对其进行高效的保护。风景 名胜区的类型划分有助于景区分级 [2] 。我国现有 的旅游景区分级并没有一个明确的标准，而在实 践中，景区分为两种类型：第一种是根据景区的组 成要素，分为自然景区、人文景区和自然景区三 类;第二种是根据自身的大小，创建了全国和省级 景区，使其在旅游中的作用得到最大限度的利用。
( 二 ) 加强我国风景名胜区法治建设的价值
1.生态和生物多样性的保护。从人类步入工 业化时代起，由于过度利用资源，导致了自然的巨 大损失，导致了生态环境的不平衡和物种的急剧 下降。随着生态系统日趋人性化，生态系统对人类的危害也越来越大。风景名胜区保护是保护生态、 生物多样性和生态环境的重要内容。
2.实现经济和社会的价值相统一。景区内的 优良自然与文化景观，是人类文化与生命进化的 一种珍贵资源，它不仅有利于推动人类的文化进 步，也有利于地球生命的进化 [3] 。风景名胜区不 仅可以从现有的资源中得到即时的经济利益，而 且可以通过适当的开发来实现更高的经济和社会 效益。
二、我国风景名胜区的法律保护现状
( 一 ) 国家层面
新中国成立以后，第一部有关风景区的环保 立法是 1985 年国务院颁布的原《风景名胜区管理 暂行条例 》( 已废止 )。 最初，此政策对风景名胜 区的发展起到了重要的引导作用。此后，原国土 资源部于 1994 年 3 月 4 日编制并出版了《 中国风 景名胜区形势与展望》，全面总结了 15 年来我国 风景名胜区资源开发工作的发展历程，并对目前 面临的严峻局面作出了较为客观的评价，正确把 握风景名胜区发展的趋势和发展策略。同时还指 出，最主要的是要制订更高的规范，加强监管，有 关景区的立法呼声已经日渐高涨。其后，根据国务 院的统一要求，《风景名胜区条例 》于 2006 年 9 月 6 日获得批准，并于 2006 年 12 月 1 日起施行。 同时，在我国《环境保护法 》中规定，在风景名胜 区内不得建设污染环境的工业生产设施，建设其 他设施，其污染物排放不得超过排放标准。2020 年 新修订的《森林法》，对旧版《森林法 》涉及风景 名胜区的有关内容进行了修改，并强化了林业部 门依法履行查处破坏森林资源等违法行为的职责。
( 二 ) 地方层面
随着旅游业的发展，许多城市和地区都在大 力发展旅游业，许多城市甚至已经发展成了著名的 旅游城市。在中央的引导下，各省也纷纷出台了一 些地方性的环保法律法规来完善各地的风景名胜 区的发展建设。例如，2014 年重庆市对原有《重 庆市风景名胜区管理条例 》进行进一步修订，加 强对旅游景点的保护;湖南省从 2006 年开始践行 《 风景名胜区条例》， 以使景区资源得到有效的保 护与利用。地方规章的出台，对各地风景名胜区 的环境管理工作起到了积极作用，但由于法律规 定的内容太多，不够协调、不够连贯，它们各自独 立，对风景名胜区发展的影响不大。
三、我国风景名胜区法律保护存在问题
( 一 ) 现有立法存缺陷
1.立法层级低，缺乏专门立法。《风景名胜区 条例 》在 2006 年 9 月 6 日颁布，同时对于《风景 名胜区管理暂行条例 》进行废止，也使得该条例 成为风景名胜区管理的一项重要法规。从我国的立 法体系来看，对于风景名胜区的保护仅停留在“条 例 ”中，尚未上升至法律范畴，这样对于一些破坏 风景名胜区的行为的遏制力就会不足。国内出台 的风景名胜区资源相关的法规大多是行政法规、 规章，虽然很多省市都依据当地实际情况，颁布 了本地区的地方性法规，但是其力度肯定不如人 大法律。特别是一些地方文件，还属于“ 内部规 定 ”，仅限于相关部门，不向社会公开，严重影响 了法律的统一性和透明性，使景区的执法工作更 加困难 [4] 。
2.立法中的制度设计存在缺陷。目前，我国 现有的风景名胜区管理制度对于景区资源的保护 还很薄弱，另外，现有的立法对传统民事权利的设 计也有一定的不足。例如，风景名胜区的物权保 护具有一定的局限性。由于景区内有许多重要的 环境因素，例如水资源、树木和文物。传统意义上 水资源等并非私人财产，因此不能作为物权的对 象，而一旦破坏了资源、生态环境，不但会对公共 和私人财产造成危害，也会对人的身体、心理造成 伤害。由于相邻权仅限于基于不动产的相邻关系 而产生的环境侵权，因此，相邻权具有一定的限 制。这些充分反映了我国现有法律法规中存在的 法律责任不够健全。
( 二 ) 管理体制不完善
我国的风景名胜区在名义上属于国有，其监 督与管理工作主要是由国务院的建设主管机关负 责，但实际上县级以上的政府和相关部门都可以 参与其中，在一个资源较为丰富的景区里，可以涉 及到旅游、城建、林业等方面，还可以有文物、宗教、环境保护等相关职能 [5] 。具体来说，风景名 胜区由建设部负责，森林公园由林业部门负责，自 然保护区由环境部门负责。文物部门负责历史文 化遗产，国土部门负责保护地质公园，宗教部门负 责寺院建设，水利运输部门负责水资源和水利建 设。国家一级风景区由旅游部负责。上述各部门都 是代表国家行使自己的管理权和所有权，各部门 之间的权力和关系并不明确，各部门之间的职责 和关系也不明确，职能与职能设置不协调，管理缺 乏权威。各部门、单位为了自身的利益形成了人为 的割据，一定程度上造成了风景名胜区资源的损 害。由于没有建立起横向协调机制，风景名胜区不 能进行统一的开发与建设，存在着重复建设、低层 次的规划问题。行业规则的冲突是不可避免的。
( 三 ) 产权制度不明晰
产权是一种法律上的经济关系。包括财产所 有权、占有权、支配权、使用权、收益权。我国现 行法律对景区所有权的实现尚无明文规定，景区 所有权、经营权、使用权等方面存在着诸多问题。 我国《宪法 》明确规定，景区等自然资源属于国 家，但现行《风景名胜区条例 》中，经营权、管理 权、所有权三权混为一谈，导致所有权的实现存 在下列问题：1.缺乏对所有者的监督和制约，所 有者代表的利益可能与所有者的利益发生冲突; 2 .主体的多样性和多部门性，造成了政府的多管 齐下与矛盾;3 .当业主对被委任的业主代表丧失 了制约、业主代表不健全的情况下，部分代表不能 有效进行选择和监督;4.部分部门与全体群众之 间存在着严重的利益冲突，有些部门为了自己的 利益，不惜以国家财产的总体利益为代价。
( 四 ) 公众参与制度欠缺
当前，风景名胜区的保护与管理职责应该归 于当地政府。虽然地方政府是公共利益的代言人， 但是，我国缺少一个具有法律效力和管理职能的 政府部门，其管理职能还不够完善，人员力量不 足，监督机制不完善。风景名胜区的资源利用与当 地群众息息相关。但是，目前在我国风景名胜区的 保护工作中，公共的介入通常只局限在倡导和教 育方面，而在各个层面上，以及在环保领域中，几 乎没有受到任何的权力约束。另外，部分地区政府 在制定风景区经营计划时，常常不能充分倾听公 众的意见，也很难把旅游规划的具体情况向公众 公布。尤其是对于那些感兴趣的人，几乎不会向他 们说明具体的细节。由于没有得到社会各方面的 大力支持，景区的经营活动也没有广泛的民众基 础，一些政策制定机构在规划风景名胜区时，很少 或根本不顾及周围民众的相关利益，而是根据自己的意愿来调整自身的经济利益，这很容易造成 风景名胜区偏离轨道，损害人民的正当权益。
四、我国风景名胜区法律保护的完善路径
( 一 ) 完善风景名胜区保护的立法
首先，我国风景名胜区的立法水平不高，缺乏 专门的立法，可以通过立法来加以处理。风景名胜 区的运营和管理体系要健全，在此基础上，进一步 明确了旅游景点的界线，并尽可能减少了与其他 相关地区的过渡交叉，实现景区边界和管理权的 统一。在健全风景名胜区法规体系的基础上，进一 步健全地方性法规，不能只限于县级政府制定和 修订。它的出现是为了扭转目前我国地方性法规 繁杂、无序、矛盾的状况，从而具有有远见、更加 稳定的特点。
其次，笔者认为，风景名胜区景点自身没有地 理和种族界限，由于地域的人为分割，不仅破坏了 该地区的生态系统，而且会给该地区的生物多样 性带来负面影响，同时也导致了各地区间的利益 和经营上的矛盾，进而影响到风景名胜区资源的 可持续发展。
( 二 ) 理顺风景名胜区管理体制
1.要明晰景区的产权。风景名胜区是国家资源，还是国家的一项重要资源。如有必要利用景区 的资源，或者对其原有的生态环境进行改造，必须 报国务院批准。
2.要对国家风景名胜区的管理机构进行界定， 明确其性质、职能、级别。尽管景区的行政人员大 多是事业单位，履行着行政代管的职责，然而， 在功能上，不符合《风景名胜区条例 》的规定，很 多风景名胜区都成为旅游、经济和招商引资的窗 口，风景名胜区的发展必将呈现出一种以市场为 导向的发展趋势，使得景区的资源管理和保护变 得非常困难。
3.加强风景名胜区的综合执法，要强化景区 的保护和治理。景点规划的目的是统一规划，统一 管理，统一保护，把资源整合在一起。
( 三 ) 完善风景名胜区特许经营的法律制度
风景名胜区的公共责任肯定要比景区本身的 利益多，因此，作为风景名胜区的特许人，政府就 是公众的代言人，在景区的特许管理体系中应当 享受到一些特别的“服务”， 也就是以实现行政目 的为中心的行政性的优先权利，包括：对景区的特 许经营进行监督，对未完成或不恰当地履行其责 任的受约人的制定权。在我们国家，风景名胜区如 果不合理地使用特许经营的话，将会给景区的资 源、环境和社会公共利益造成严重的损害。因此， 自然保护区法必须对特许经营权的持有者和经营者作出明确的规定，和拥有权力的人签订合约，迫 使他们遵守合约，惩罚那些不能履行合约的人，或 者取消他们的特权。如：1 .限制其转让的权利。 转让权是特许经营的一种权利，但特许人必须对 受让人进行审查，对未经许可的转让权应当视为 无效。2.制约其处罚的权力。对风景名胜的积极处 分或消极处分的损失，都有可能损害风景区的整 体形象，因此，要对其行使的某些处分权进行严格 的限制，在核心景区内不能进行财产处置，在法律 上应当对这种行为作出明确的限制。
( 四 ) 构建风景名胜区公众参与制度
许多景区在发展和运营中存在着许多问题， 这些问题都与法律、法规和监管不力有关。可以通 过制定公众参加机制，公众的积极参加是发展的 一项重要措施，通过问卷调查、群众信访和公众咨 询等途径，使公众通过合法、有效、便捷的渠道表 达自己的观点;积极参加政府的政策制定和行政工 作，使公众的监督真正落实、有效。借鉴外国的管 理经验，重视社会团体和政府之间的相互影响，特 别是政府机关的监管，是推动景区的制度不断完 善和提高的重要力量。我们国家也应该采用同样 的监管模式，把景区的经营情况向公众开放，使公 众和社会团体能够看得清、放下心。
五 、结语
在某些地区，由于风景名胜区的不可再生性， 景区的资源被严重地损害。在重大基础设施建设 中，由于缺少科学的基础，随意侵占、穿越风景名胜 区，对风景名胜区造成了极大的损害。在新的历史 阶段，风景名胜区的开发要坚持科学的规划、统一 的经营和严密的保护。要坚持可持续发展的根本方 针，加强法治，完善管理制度，推动全社会的积极 参加;要加大与世界各国的交流，保护、利用和管理 旅游景区，让人们拥有一个更为美丽的心灵家园。
参考文献
[1] 陈润根.我国民族地区世界自然遗产法律保护的不足及完善—— 以贵州荔波为例[J].贵州民族研 究，2018.39(8)：18-21.
[2] 刘淋源.我国名胜古迹的法律保护问题研究[J].农家参谋，2020(5)：223.
[3] 王瑞焱.民族地区旅游文化资源法律保护探究[J].中国报业，2021(4)：54-55.
[4] 宋鸿，王淑月，刘海.山岳型风景名胜区的植被覆盖变化及其影响因素—— 以我国 7 个国家级风景名 胜区为例[J].长江流域资源与环境，2022.31(7)： 1548-1558.
[5] 邹宇，徐峰.自然保护地原住居民可持续发展策略研究—— 以湖南省风景名胜区为例[J].产业创新研 究，2022(14)：123-126.
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