SCI论文（www.lunwensci.com）:
摘要：大学、其他高等教育机构和国家之间关系的转变一直是世界上大部分地区高等教育中引人注目的一个共同主题。英国大学拨款委员会（UGC），自1919年成立以来，被视为从政府向大学提供资金的模范中介机构。在成立期间，它与政府和大学的关系出现了许多变化和波动，效果因时期而异，其扮演的角色也随时间更迭而变化。以1963年发表的《罗宾斯报告》(the Robbins Report)作为分水岭，英国高等教育从精英教育转向大众教育。大学拨款委员会在前罗宾斯时代和后罗宾斯时代的发展也呈现出不同的面貌，经历了作为大学自治与政府管理之间的缓冲器、联结器到主动的战略家的角色演变。但后罗宾斯时代之后，由于角色定位的模糊，权力地位的下降，最终英国大学拨款委员会走向衰亡。本文基于角色理论视角，探析英国大学拨款委员会的转型演变过程，讨论其各角色的形成和角色间的转变，以期通过“他山之石”可以对我国高等教育财政建设提供可借鉴之处。
关键词：英国大学拨款委员会；角色；缓冲器；联结器；战略家
本文引用格式：杜今.从缓冲器到战略家——探析角色视角下英国大学拨款委员会的转型演变[J].教育现代化，2019，6（92）：182-186.
作为一个欧洲北部的岛国，英国受欧洲大陆专制主义的影响较少，促使英国形成教育方面自由放任的风格。英国高等教育也一直有高校自治的传统，国家对大学事务的干预很大程度上仅限于哈尔西（Halsey）所说的“为了英国国家宗教的正统的利益规范他们的生活和实践”。[1]1881年，英国政府对威尔士的两所大学学院提供了4,000英镑的拨款，揭开了英国政府对大学财政支持的序幕。[2]自此之后，英国大学逐渐接受政府的财政支持。
第一次世界大战对大学及其发展造成了沉重打击，使之面临越来越严重的财政危机。与此同时，大学在战争年代通过对国家紧急状态的贡献提高了自己的地位。例如谢菲尔德大学的化学系专注于对麻醉药的生产调查；冶金学院制定了弹药的量规，并成功地进行了铜镍的生产试验。这些应用新知识的贡献使得政府逐渐意识到大学的价值和作用，并重视对大学提供资助。[1]
虽然自1889年以来一直不定期地为高等教育财政拨款的目的召集特设咨询委员会，但1919年大学拨款委员会的设立反映出英国需要一些新的、有效的机制，将资金输送给在战争期间因忽视和缺乏资金而遭受严重损害的大学。而大学拨款委员会在其存续期间，也扮演了不同的角色,发挥了不同的作用。正如“角色”一词所暗示的，这一理论最初是以戏剧隐喻的形式开始的。角色理论可以说是一个三位一体的概念：由社会参与者承担的具有模式和特征的社会行为、部分或身份。这是由社会参与者承担的，以及所有参与者都能理解并被表演者遵守的行为脚本或期望。[3]
一 缓冲器：协调大学与政府间的冲突
初期作为缓冲器的大学拨款委员会更多地扮演着资源分配机构的角色。在这一角色阶段，它主要是一种资源分配机制，用于在一群有需要的高校之间分配一笔给定的款项。
有人曾比喻说：国家把钱放在森林里的树桩上，然后离开，让大学去捡，不受骚扰也不被人看见。而这个树桩显而易见就是指大学拨款委员会。[4]它作为大学与政府之间的缓冲机构，旨在协调高等教育的公共资金与大学自由的保护。它的作用是就政府以缺额赠款的形式向大学机构分配经常性资源和资本资源。在资本拨款方面，政府资金平均占大学机构经常性收入的比例不超过30%。[5]在这些情况下，规划和发展是大学院校的职能，而非大学拨款委员会的职能。“缓冲机制”的建立是基于这样一种假设：上大学的精英人数较少，此外公共资金在大学收入中所占比例有限。
不可否认，组织成员的变化反映了政府和大学拨款委员会本身对其作用变化所作的改变。大学拨款委员会大多数组织成员的学术界背景亦为其成为缓冲器提供了铺垫。1919年，大学拨款委员会有10名成员。1943年，大学拨款委员会意识到现有人员不足以承受战时增加的工作任务量，成员人数由10人增加到16人。[1]大学拨款委员会与各大学之间的联系是非正式的。虽然大学拨款委员会对大学进行正式访问，但是建立在广泛的个人接触基础上的是一种非正式接触。虽然大学拨款委员会人数不多，但主要成员均为活跃的学者。财政部、大学拨款委员会及各大学之间经常有人员流动，有些成员甚至在这种网络关系中扮演着重要的桥梁角色。
大学拨款委员把经费分为两个部分：非经常性开支，它包括修建学校、设备采购、专业费支付和购买地产，是不定期地根据各大学的需求提供；另一部分是经常性开支，以五年为期进行整笔拨款。传统上，在财政部和大学拨款委员会讨论之后一旦达成共识，只有大学拨款委员会能在每所大学之间分配这一总额。大学拨款委员会于1968年报告中解释说“长期以来，整笔拨款原则一直被认为是确保学术自由的合理措施，以及避免政府或大学拨款委员会对大学进行管理的必要原则”。[6]由于对大学自治的主要威胁是大学对其年度拨款日益增长的财政依赖。因此，大学拨款委员会鼓励学校通过扩大捐赠收入，拓展资金来源来减轻这种担忧。财政拨款只提供大约占大学收入三分之一的费用，其余三分之一来自捐赠基金，三分之一来自学费。[1]从国家到大学拨款委员会，再从大学拨款委员会到各大学的流程，被视为使大学免受国家压力的做法。
二联结器：沟通大学与政府间的纽带
作为联结器的大学拨款委员会主要扮演着咨询沟通机构的角色。它不再仅仅单纯地分配财政拨款，而是更进一步的发挥能动意识试图在大学和政府间起到联结的作用。
因战争引起的国家财政状况的急剧变化使得大学拨款委员会需要担任比以往更广泛的角色。1946年理事会科学人力委员会（The Barlow Committee on Scientific Manpower）的报告中指出：大学拨款委员会原本打算成为一个有点被动的机构，但涉及大学的发展，我们认为实际情况要求它应该越来越积极地关注大学政策。①政府也的确是在逐步扩大大学拨款委员会的职权范围。1919年，大学拨款委员会成立为直接向财政部报告的机构，其职权范围是“调查国家高等教育的财政需要，并就议会为满足这些需要而可能提供的任何拨款的申请向政府提供咨询意见”。1943年增加了以下内容：“在整个英国收集，检查和提供有关大学教育的信息”。1946年，英国财政大臣宣布进一步增加大学拨款委员会下列职权：“与大学和其他有关机构协商，协助制定和执行可能不定时需要的大学发展计划，以确保它们完全符合国家需要。[7]20世纪50年代，大学拨款委员会建议加强伦敦大学帝国理工学院，其理由是“一个大学孤立地局限于一个狭窄的主题将是不利于其达到最高成就的”。政府接受了这个建议。1954年，大学拨款委员会下属的科技工作小组进行有关大学布局之后，大学拨款委员会明确地将经常性拨款和资本拨款的总和用于建筑物和设施建设，并吸引学生学习先进技术。希恩（Shinn）的研究显示，在两次世界大战期间升格为大学的院校，都经历了大学拨款委员会的长期督导。[8]
三 战略家：规划大学与政府间的发展
1963年《罗宾斯报告》的颁布标志着“后罗宾斯时代”的到来，这一阶段的大学拨款委员会经历了一系列变革，其职能范围进一步拓宽，角色定位也变得更加积极。但是，一系列政策和机制的出台，模糊了大学拨款委员会最初作为“缓冲器”的角色定位，降低了其在英国高等教育领域的权力地位，为大学拨款委员会在20世纪80年代的最终衰落埋下了伏笔。
随着高等教育从精英教育阶段向大众教育阶段的转变，高等教育与社会及其政治、经济体制之间的关系出现了问题。随着成本的上升，高等教育体系对更广泛的社会、政治和经济活动变得更加重要，高等教育经费的公共“问责制”受到更大的关注，高等教育机构对这些经费的分配和使用的自主权受到更大的干扰。后罗宾斯时期，大学拨款委员会逐步转变为一个规划机构，扮演战略家（strategist）的角色。这种转变的关键在于大学与国家之间不断发展的关系。
首先，也是最具决定性的发展是学生人数的增加，1963年罗宾斯报告对学生人数的预测以及公众对高等教育扩招的支持，为大学拨款委员会在规划大学发展方面发挥更积极作用提供了背景。在罗宾斯报告之前，不到8%的18岁的孩子进入了更高层次的教育。但到1995年，这一比例上升到了30%。并且大学和政府都渴望达到50%的参与率。[1]英国大学学生数量的增多导致大学拨款委员会成员的增加。在沃尔芬登担任大学拨款委员会主席期间，大学拨款委员会正处于重要的过渡阶段。它的人员编制由1953年的22人增至1968年的112人。[9]大学拨款委员会逐渐插手管理大学事务。虽然有一些是经过调查评估后提出的合理化提议，但不可否认，大学拨款委员会也干预了大学自治。这不仅反映了罗宾斯报告支持高等教育扩张的影响，也部分反映了大学拨款委员会运营方式的转变。
学生人数的增加带来的是高等教育预算的猛增。《罗宾斯报告》提倡高等教育扩张，与此同时英国大学和整个国家的公众对高等教育的重视程度达到了一个高峰。1967年，哈罗德·威尔逊在工党大会上发言如下“:我们现在在高等教育上花费4.7亿英镑，比5年前多了88%”。[1]另一方面，各大学，尤其是大学拨款委员会，必须证明他们对增加财政资源的需求是合理的。大学拨款委员会在经费管理运作上也更加积极主动。《综合指导备忘录》(the General Memorandum of Guidance）中，大学拨款委员会将取代大学制定拨款使用方针。而在此之前，大学拨款委员会颁布五年期计划时仅决定整笔拨款的总额，而不附加强制性的指示。《综合指导备忘录》还指出，各个大学如果有在五年规划框架之外的发展计划，也需要在实施之前先征询大学拨款委员会的意见。[1]一般性指导从以前通常以口头形式传递到现在以书面形式分发说明大学拨款委员会希望通过更加正式、直接的方式,对高校的发展提出建议,这也反映了大学拨款委员会希望加强对大学自身事务干预的意图。
除此之外，大学经费的问题也相当棘手。20世纪30年代，公共财政资金仅占大学总收入的三分之一，但到1970年这一比例已增长到近90%。[6]大规模的高等教育成本高昂，政府要求大学“提高效率”，在努力限制成本的同时扩大入学人数，即用更少的钱做更多的事。这不单引发了人们对标准的担忧，同时还意味着国家也对大学自治提出了挑战。
20世纪70年代末，英国受严重的经济危机影响，财政形势严峻，财政能力大幅削弱。随之，大学拨款委员会代表政府对大学财政拨款进行削减，并将高校教育推向市场。大学经费由20世纪60年代的90%从国家获得,转变为80年代末许多大学的一半经费是通过签订科研合同、多招海外生等创收办法取得的。[9]1973年，五年期的拨款作为大学融资的一种方法结束了，改为年度拨款。因为通货膨胀,这其实是削减了对高等教育的拨款数量。此外，大学拨款委员会不再根据缺乏原则来分配经费，而是根据政府当时的综合经济能力,并考虑到所有其他方面对资源的需要而定。随着大学预算几乎立即面临实质性削减，大学拨款委员会失去了可预测性和规划的重要基础。
1964年，大学拨款委员会的管理机构从财政部转移到教育和科学部，大学拨款委员会逐渐进入国家政府体系。由于管理机构的调整，大学拨款委员会的影响力和实际控制力较之从前大为减弱。这也表明大学被进一步整合进教育体系中，受到政府的干预和指导。时任大学拨款委员会主席的约翰•沃尔芬登(John Wolfenden）提到：“大学拨款委员会已逐渐但明显地由一个缓冲器转变为策略顾问”。[1]到1977年，大学拨款委员会的工作范围已被经济限制所主导，以致其指导方针已减到最低限度，并可概括为放弃其作为一个积极的策略性机构的角色:“由于资源极为有限，新发展的任何成本大部分来自现有活动的节省，任何进展主要取决于各大学本身的优先次序和选择。[1]1982年,政府建立了公立高等教育的全国性资助机构—全国顾问委员会。其职能类似大学拨款委员会，但不是由大学教师控制,而是由地方当局代表把持。1987年《大学拨款委员会评论》的发表指出大学拨款委员会存在众多问题，不能有效地促进英国大学教育的进步与发展。1988年《教育改革法》颁布，令大学基金委员会（UFC）代替大学拨款委员会，给予大学基金委员会法律权利。1989年大学基金委员会成立。至此，大学拨款委员会的历史使命画上了句号。
四 大学拨款委员会知能不足与现实环境的框束
（一）角色“不堪重负”：身处中介场域与执行一线的多层限制
身份和角色是基于体制背景下建立起来的。身处中介场域，大学拨款委员会处于以协调和联结为中心所构筑的体系中，履行着符合社会期望的角色行为规范和行为模式。③但是因为处于政策执行的前线，大学拨款委员会受到政府部门与高校的要求日渐增多。大学拨款委员会应接不暇，在两方夹逼的状态下，大学拨款委员会这一“中间人”的资源、能力非常有限。受到时间、空间及政策执行资源的多层限制，导致作为中介的角色逻辑与理想状态存在偏离。在国家自上而下的行政压力和大学自下而上的推力的相互作用下，大学拨款委员会的角色及行为选择必然发生相应的动态变化。从每一所大学的微观角度来看，初期的大学拨款委员会无疑起到了缓冲作用，甚至有时还起到了防护作用，防止政府或过度官僚主义影响的侵入。受时局的影响，大学拨款委员会也是国家与大学教育之间的一种联结器。最后积极行使战略家角色职能的大学拨款委员会不仅因资金受限无法发挥管理意图，更是破坏了其作为中介机构的独立性和与大学间的友好关系。
从大学拨款委员会的功能来看，其首要职责就是分配财政部的拨款。其次在政府与高校之间扮演着双重角色。大学拨款委员会代表大学的共同利益，成为大学与国家之间的双向管道。再次，大学拨款委员会从早期对大学的建议转换到向政府提出建议。初期英国大学教育资助委员会作为政府与大学之间的中间人是因为是大学拨款委员会在任何特定时间都确保了最大程度的自治。但是，后罗宾斯时代进行的积极的角色定位使大学拨款委员会从中立的缓冲器角色转变为战略家角色，而这种转变使其在英国高等教育中的地位被弱化。
从某种程度上说，大学拨款委员会由中立的“缓冲器”向积极的“战略家”角色转变，会向大学自治施加压力。通过发布《综合指导备忘录》等形式，大学拨款委员会干预到了大学自治的自由，也影响了其作为“中间者”角色的独立性。受《罗宾斯报告》提倡高等教育扩张的影响，英国高等教育规模扩大，资金需求增加，但大学拨款委员会并不能对大学事务进行有效的建议和干涉。而且受财政紧缩政策和经济危机的影响，日益增长的学生规模和政府不断缩减的财政补贴之间的矛盾令大学拨款委员会的工作寸步难行。当中央政府大幅削减大学经费时，大学拨款委员会必须设法从根本上、迅速地改变其性质及其与大学和政府的关系。尽管做出了这些努力，但在1981年，它既没有权威，也没有行政能力来抵御来自政府的压力，也没有与大学合作制定统一的财政紧缩计划。它可以对个别大学实施削减，但不能强迫它们相互协调削减，甚至不能有效地影响大学内部的分配计划，因此走向衰落并被新的机构所取代。
大学拨款委员会最初是为了迎合精英教育而设置的机构，但随着英国高等教育大众化的趋势，英国高等教育财政资源配置市场化，大学通过工商业等多渠道筹措资金，不再依赖政府拨款，大学拨款委员会已不再适应时代的需求。可见，角色上的混乱和“不堪重负”的存在状态成为大学拨款委员会发挥中介角色作用的阻碍。但是，大学拨款委员会在作为缓冲器时期协调政府和大学关系的这一实践是可圈可点的。
（二）参与“有心乏力”：正式制度舞台对大学拨款委员会的框束
大学拨款委员会的兴衰是一定政治经济背景下的产物。管理机构的调整和政府干预是促使大学拨款委员会走向衰亡的外部因素。
管理机构调整使得大学拨款委员会不再直接隶属于财政部，而是规划到教育和科学部旗下。这样的变更导致大学拨款委员会不仅在与财政部沟通中多了一个中间机构，拨款步骤繁琐，拨款时间变长；而且没有了财政部的支持，失去了抵御政府干涉的屏障。面对突发的公共费用削减或临时调整开支等状况时，大学拨款委员会因处于财政拨款链条的末端而应对乏力。大学拨款委员会不仅与中央财政部的距离拉大，也同样受到了教育和科学部的制约。大学拨款委员会申请资金需要得到教育和科学部的支持，作为新的管辖机构，教育和科学部分割了大学拨款委员会的实际权力，导致其地位下降。后罗宾斯时代，公共账户委员会(the Public Accounts Committee,PAC)对大学拨款委员会施加审查压力。并且公共账户委员会也针对大学的招生、聘任制度，课堂规模等方面提议并向大学拨款委员会施压。大学拨款委员会不得已将一些公共账户委员会的意志转嫁给了大学。除此之外，政府试图直接干预大学事务，在决策执行时跨过大学拨款委员会直接向大学施加压力。教育和科学部与政府的双重作用都使大学拨款委员会的权利和地位受到沉重打击。
五 对我国高等教育财政拨款体制的启示
（一）变革拨款体制，成立第三方中介机构
对于政府来说，规划国家范围内的资源分配和不同类型高等教育机构之间的分工本身是可取的，而且是对学术自治的必要限制。但过度限制自治权对于长远发展是不利的，因为大学内部一定程度的学术自治可以更好的促进高等教育的发展。纵观我国高等教育财政拨款体制的发展历程，主要经历了计划经济时期的中央统一财政和市场经济体制下的分级财政分级管理这两个阶段。[10]但无论是哪一阶段，中央政府和地方政府都直接左右着高校的财政经费拨付。这种“政府到高校”单向的资金拨付过程，使得大学严重依赖政府的财政分配,导致高校发展极受限制。因此，有必要设置一个中介机构，在政府和高校之间充当润滑剂的作用，缓冲二者的关系。既能代表大学的共同利益，又能传递政府的声音，成为大学与国家之间的双向管道。一步步完成由“政府—大学校”二元机制向“政府—中介机构—大学”三元机制的转变。如今高等教育愈发普及，成立高校基金委员会这类中介组织能有效起到缓和政府与大学之间资源分配的冲突，提高大学财政资金使用的能动性和自主性。并应该对其恰当地增能赋权，用以打通大学及政府的藩篱。吸取英国大学拨款委员会的优点，总结其尚待完善修改的地方，以此给我国的高等教育拨款机制的改革提供宝贵的经验。
（二）创新拨款方式，提高财政拨款科学化
我国财政收入逐年增加，2018年财政收入超18万亿元，同比增长6.2%。[11]财政性教育经费占财政支出的比例却没有随之上涨。从表1可以看出，我国财政性教育经费占GDP比重较低，财政性教育经费占财政支出的比例同样不高。1999年《世界科技发展报告》的统计数据中，教育领域的支出占GDP的比重，世界平均水平为5.5%，发达国家在6%以上。[11]我国显然仍有一定的差距，仍需进一步提高国家财政性教育经费的整体投入水平。而且东部高校拨款高，西部地区拨款低，地区差异明显。
我国高等教育财政拨款方式经历了计划经济体制下“基数＋发展”的拨款模式到市场经济体制下“综合定额＋专项补助”拨款模式，再到“基本支出预算＋项目支出预算”拨款模式的发展过程。[10]“基数+发展”的拨款模式是以高校的规模以及日常开支需要来核定拨款基数的。“综合定额”的核定是由上一年度的在校生人均成本费及本年度高校在校生规模为基础的。前两者都没有考虑到绩效的因素。当前的“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”的分类拨款方式开始逐渐重视公平、质量和激励的多因素综合考虑。英国选取了多种影响因素,并建立一组拨款公式来确定拨款数额，这一方式也值得借鉴。通过完善创新拨款方式，提高财政拨款的公平性及透明度以及财政拨款资金的利用率和效益。此外我国高等教育经费的来源则以政府财政拨款和学生及家庭的成本为主。我国应该进一步提高财政性教育经费所占比重，同时发展高校财政经费收入多渠道多方面的筹资方式，比如杰出校友对母校的捐赠，进一步提高财政拨款的科学化。
参考文献
[1]M Shattock,R Berdahl.The British Grants Committee 1919-83：Changing Relationships with Government and the Universities[J].Higher Education,1984,(13)：471-499.
[2]James,M&Paula,S.(Ed.).Reform and change in higher education:international perspectives[M].New York&London:Garland Publiching Inc,1995：12.
[3]BJ Biddle.Recent developments in role theory[J].Annual review of sociology,1986(12):67-92.
[4]J Enders,FA van Vught.Towards a cartography of higher education policy change:A Festschrift in Honour of Guy Neave[J].Research,2007：60-65.
[5]Owen,Tom."The University Grants Committee,"Oxford Review of Education[J].1980，6(3):255-278.
[6]GC Moodie.Buffer,coupling,and broker:Reflections on 60 years of the UGC[J].Higher Education,1983：331-347.
[7]Berdahl,R.O.The Changing Role of the University Grants Committee in Britain[J].Lancaster Higher Education Conference.Crosland,Rt.Hon.Antony(26 July 1967).Hansard,Vol.751,pp.749 754.
[8]E.R.Tapper&B.G.Salter.The changing idea of university autonomy[J].Studies in Higher Education,20:1,59-71.
[9]邓特.《英国教育》[M].杭州大学教育系外国教育研究室译,杭州：浙江教育出版社,1987.
[10]俞晋．高等教育财政拨款体制研究[D].成都：西南交通大学，2010：15-25.
[11]马海涛.我国财政改革与高等教育发展[J].国家教育行政学院学报,2018(11):13-22.
[12]马铭均.中国高等学校教育政府财政投入差异研究[J].教育现代化,2018,5(15):118-120.
关注SCI论文创作发表，寻求SCI论文修改润色、SCI论文代发表等服务支撑，请锁定SCI论文网！ 文章出自SCI论文网转载请注明出处：https://www.lunwensci.com/jiaoyulunwen/30186.html
