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摘要：2015年立法法修改后，设区的市获得地方立法权。地方立法权的赋予激发了地方立法积极性。同时，也面临地方立法人才的匮乏的问题。法学教育应当适时调整人才培养方案和教育教学方式，对接人才市场的需求。地方立法人才的培养走学院制还是合作制？法学课堂教学如何探索恰当有效的方式去快速培养地方立法机关所需要的人才，这是亟待解决的问题。
关键词：地方立法；立法人才；路径；方式
本文引用格式：刘佩韦.论地方立法人才的培养路径和教育教学方式[J].教育现代化,2019,6(48):17-19.
一 地方立法人才培养的必要性和紧迫性
（一）地方立法人才培养的必要性
立法是法的运行第一环节，是良法美制的基础。党中央提出建设社会主义法治国家的前提背景下，加强地方立法人才培养工作，为构建法制社会提供人才保障，显得十分重要。2015年十二届全国人大三次会议15日举行全体会议，会议经表决通过了关于修改立法法的决定。这是中国15年来首次修改立法法。修改后的立法法还相应明确了地方立法权限和范围，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。地方立法权的赋予激发了地方立法积极性。同时，这些获得地方立法权的人大机关也面临地方立法人才的匮乏问题。地方立法权的行使，地方立法工作的开展，都需要地方立法人才做保障。从某种角度而言，“地方立法比中央立法更复杂”[1]。所以，地方立法人才要求具备更高的综合素质和专业能力。作为高校的法学教育，理应肩负时代的重任，适应法治社会发展的需要，对接人才市场的需求，找准法学人才市场导向，适时调整人才培养路径，转变教育教学方式，快速有效地培养出更多合格的地方立法人才。
地方立法的复杂性和专业性，需要大批懂得立法规律和地方特殊性的立法专才。如果没有人才作为基础，那么立法的质量、合理性和科学性将很难得到保证，同时也会影响到地方性法规的实施。如何提高地方立法的质量，确保法制的统一性，关键之处在于着力培养地方人才，要在地方人大的法工委等部门“配备专门人才”[2]在相当长的时期里，我国高等教育中的法学教育在立法人才培养方面，尤其是地方立法人才培养是非常薄弱的。主要的原因是：第一，不重视地方立法，只重视中央立法；第二，不重视立法人才队伍的建设；第三，认为地方立法很难解决实际问题。第四，地方立法权限有限，发挥余地太小。由于人才的综合素质要求不同，所以，人才培养的路径和教育教学方式也要适时改革。地方立法人才目前在我国高校法学人才培养体系中还没有设立专门的本科专业，仅有少数重点院校开设了研究生专业教育。因此，一般本科院校为了适应地方立法人才的市场缺口，有必要积极探索新的培养路径和教育教学方式，以便解决地方立法机关人才匮乏的困局。
（二）地方立法人才培养的紧迫性性
立法权的下移没有经过太长时间的酝酿和学界讨论，几乎是一夜之间的事情。以至于很多设区的市来不及准备，显得仓促不堪。现在，立法权授予后，立法工作必须得开展。而最让设区的市的人大常委会苦不堪言的是地方立法人才的不足。“立法人才稀缺,立法力量薄弱,立法经验不足,立法能力不高,立法人员配备不够的现状”[3]此前，设区的市的人大常委会对此不重视，人才引进和储备不足。如今，需要的人才因囿于编制等方面的限制又进不来。堆积的立法工作，如立法计划、立法规划、立法调研、立法起草、立法修订、立法报备等工作需要专业人手才能很好地开展下去。笔者了解到许多设区的地方人大的官员和工作人员接受法学专业教育背景的非常少，就连地方人大具体负责法律工作的法工委，真正属于法律专业人才的都不多。因此，若要充分行使地方立法权限，制定高质量的地方立法，培养和引进高素质的地方立法人才是十分紧迫的。
二 地方立法人才的培养路径
随着依法治国和建设法治国家的理念的不断深入人心，近二十年来，我国高校法学教育取得了长足的发展和进步。法学人才的培养在数量和质量上也获得了巨大成绩。但是，我国高校法学人才的培养工作还存在一些问题，尤其在培养地方立法人才方面更是如此。从专业设置上讲，地方立法人才的培养可以说是一片空白地带。虽然，有部分高校的法学院开始尝试培养立法人才，但是，主要的路径仍然是学院制。即：以课堂理论教学为基本教育教学方式，关起门来培养人才。
（一）学院制培养路径的缺点
事实上，地方立法人才培养工作，最重要的，也是最基本的要求就是要体现出地方性的特色。但是，由于不同的地方其风俗习惯、人文情怀、地理环境等内容存在一定的差异性，所以这就要求在培养地方立法人才时必须要兼顾这些不可变的因素，这样才能保证人才质量。然而，由于一些教师忽视了这些过程，导致教学活动缺乏针对性。地方立法的特点主要体现在“地方”上，如果教师采用大众化的教育教学方式，忽视地方性特征，那么就可能会导致学生所掌握的知识根本与实际情况不相符合，那么不仅会给学生未来的发展带来非常大的负面影响，同时也不利于教学作用的发挥，也会影响到社会对于高校法学教育教学工作的满意度、认可度。开展地方立法人才教育活动的主要目的就是培养人才，其目的非常明确，所以这就要求教师必须始终遵循这样的准则，保证教学工作的针对性、有效性，以满足社会实际需求为根本，适当调整教学内容和教学方法，对接人才市场的需求，使这些地方立法人才能够真正地发挥自己在地方立法工作中的作用和价值，推动地方立法工作的健康发展。
地方立法人才培养工作与传统的法学人才培养工作有一定的不同，所以这就要求教师不能照搬传统的法学人才培养模式，而是应该在充分考虑地方立法特点基础上，改革教学方式，这样才能保证培养工作有效性。然而，很多教师都忽视了这个问题，仍然沿袭传统的教学方式，不仅影响了学生课堂听课兴趣，同时还不利于教师教学能力的提高。对于学生而言，他们与教师相比，根本就不了解地方立法与一般立法的区别和联系是什么，所以他们在教学活动中基本上就没有发言权，只能被动地接受教育。因此，教育教学工作能否真正地发挥出作用，基本上就完全取决于教师，教师忽视了对教学方式的选择，从而导致整个教学工作质量和效率的持续下降。在当前的社会背景下，其实教师能够选择的教学方式非常多，比如案例教学法、情景教学法等，这对于优化教学结构，激发学生课堂听课兴趣都具有非常显著的效果。所以这些新的教学方法应该成为教师重点考察的教学方式，而这也是提高教学效率和教学质量的关键。
（三）师生缺乏对地方立法特点的认识
由于教师对地方立法特点缺乏认识，导致他们所遵循的教学原则仍然是普通的法学教学原则，所以未能有效体现出地方立法人才培养的特点。普通的法学教育，由于其具有大众化、普遍性的特点，所以教师完全可以忽视其他因素的影响，而按照相关的教学要求开展教学工作即可。但是地方立法则不同，其往往需要兼顾地方性特点，充分考虑不同地方所存在的差异性，针对不同的地方采取不同的人才培养方案，这样才能保证人才的质量，才能让学生在未来发展过程中有更广阔的发展空间。而学生对地方立法特点缺乏认识，导致这些学生在学习时往往找不到学习的重点，不仅增加了学习负担，同时也浪费了很多时间和精力去学习其他没有多大用途的知识。而且，由于学生缺乏对地方立法的认识，还导致他们在遇到问题时不知道如何下手，往往会比较迷茫，根本不知道如何去正确地处理他们所遇到的问题。
（四）缺乏有效的实践教学
鉴于地方立法的特殊性，我们在对地方立法人才培养的教育教学过程中，必须要充分意识到实践教学的重要性和必要性，并且根据实际情况安排学生实地考察，根据当地的特点模拟立法，提高学生立法实践的能力。虽然法学教育更倾向于理论教学，但是实践教学同样应该占据非常重要的位置，因为只有通过不断的实践练习，他们才能掌握地方立法所需要遵循的基本原则以及相关的步骤，这对于他们未来发展是非常有利的。但是，很多教师都没有认识到地方立法人才培养过程中实践教育教学活动的作用和价值，基本上把所有的重心都放在了理论教学上，导致一些学生未形成正确的地方立法意识，很容易忽视地方性特点，导致地方立法缺乏针对性、有效性。对于学生而言，他们也希望教师能够采取“理论＋实践”同步进行的教学模式，一方面这种教学模式更符合他们未来的需要和心理特征，另一方面也可以让学生真正地学到有用的知识，让他们学以致用。
（二）联合办学制培养路径的特点和优点
所谓联合办学就是地方高校法学院有针对地挑选部分学生作为地方立法人才培养目标，与地方人大签署联合培养协议，共同培养地方立法人才。联合办学制培养路径不同于过去将学生封闭在象牙塔里，闭门造车式的课堂灌输。而是更多让学生参与到具体而生动的地方立法实践中去，让学生在地方立法实践中成长，能够快速认识、理解和掌握地方立法的特点、内容和规律。联合办学制培养路径的特点是：首先，人才培养是由供需双方共同合作，根据各自所需来确定培养目标、数量和质量；其次，人才培养直接对接市场需求，满足用人单位的需要，学生就业有保障；最后，人才培养有实践作保障，有经费保障。与学院制培养模式相比较，联合办学制培养路径具有以下优点：其一、教学的实践性大为提高，学生更多地可以参与地方立法实践。其二，人才培养的目的更明确，更有针对性；其三，人才培养真正地做到理论与实践相结合，不限于课堂空谈。这有助于提高教学效果。其四、发挥了高校法学院与地方人大的协同创新，引领教育教学模式的转变。形成“立法人才专业化培养,通过完善人才培训、人才交流和人才储备机制”[4]。
三 地方立法人才培养的教育教学方式
地方立法人才的培养路径的改变，必然引发教育教学方式的转向。地方立法人才为了能够加快地方立法建设，推动我国法治社会的发展，我们必须在现有的基础上探寻新的地方立法人才培养的教育教学方式，打破传统的教育教学方式，为国家、社会的发展输送更多高质量的地方立法人才。
（一）学制上采取学校课堂教学与立法机关实践教学相结合
教学模式方面，首先可以改革现有的传统的课堂理论教学学制。低年级的学生以课堂的理论教学为主，高年级的学生以地方机关的实践教学为主。低年级的课堂教学中也要穿插立法实务教学内容，比如，通过与地方立法机关的合作，邀请立法官员来讲课，或者把某些实践性较强的章节由立法机关的立法专家来授课。高年级的学生的教学则应当以立法实践为主，减少课堂理论教学时间，相应地增加立法实践教学的时间。根据地方立法机关的立法活动和立法工作的实际需要，可以派遣学生直接进驻立法机关，一边实习，一边协助立法机关的立法工作。让学生在实习中得到锻炼，学到知识。
（二）走出课堂参与地方立法实践活动
立法是一个实践性很强的专业性工作。高校法学教学不能局限于课堂大谈理论，而要更多地关注立法实践；同时要通过地方立法机关建立教育教学联系，让学生能够迈出课堂，参与到地方立法活动中去，做到亲力亲为。这样学生才能真正地了解立法活动的进程、内容和特点，才能从根本上认识立法的规律和要求。教师必须要充分意识到实践教学的价值和意义，积极开展实践教学活动，让学生在不断的实践中形成正确的地方立法意识。为此，教师可以采取项目教学法，与地方立法机构进行合作，接受一些简单的地方立法项目，让学生可以自行收集材料，并且根据自己的任务进行实地考察，让学生锻炼自己的综合能力。当学生任务完成以后，教师要对学生的工作进行点评，找出他们工作中的优点和缺点，逐步提高学生地方立法能力。或者直接让学生参加立法修订、立法调研和立法起草工作。
（三）教学方式注重立法实践形式的多样化
“高校要加强地方立法学科建设，在人才培养、课程设置和教材编写方面要有系统性、长远性和战略性，既要理论联系实际，又要发挥理论优势，为地方立法工作培养人才。”[5]
地方立法人才的培养特别要强调实践性，高校法学院培养的人才一定要具备较强的实干才能和动手能力。从地方立法活动来看，立法活动涵盖了立法调研、立法起草、立法建议、立法研讨、立法论证、立法审议、立法报批、立法修改以及法规清理等。那么，高校在立法人才培养过程中，也要根据立法活动的特点，让学生广泛地参与到立法活动的各个环节中去，在每一个立法程序中都得到实践的锤炼。教学中，教师既可以安排学生直接参与各种各样的立法活动；也可以自拟立法项目，组织学生“真刀真枪”地演练立法。尤其是让学生多参与地方立法调研活动、立法建议活动、立法研讨和立法论证活动，这样，对提高学生的学以致用能力是大有裨益的。
参考文献
[1]周旺生.立法学教程[M].北京：北京大学出版社，2013:301.
[2]郑淑娜.重视立法人才培养和队伍建设，确保地方立法质量[EB/OL].新华网.2016年3月10日，中国政府网.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-03/10/content_1975693.htm.
[3]田成有.地方立法中的“人才”问题[J].江淮法治,2018(09):49.
[4]胡弘弘,白永峰.地方人大立法人才培养机制研究[J].中州学刊,2015(08):60-64.
[5]王辉，国外农产品质量安全立法概况[J].教育现代化,2015,5(10):128-129.
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