基于农业综合执法改革背景下动物卫生监督工作的问题分析与对策论文

　　摘要：农业综合行政执法改革是新一轮党和国家机构改革的重要任务。结合湖北省天门市农业综合行政执法改革后动物卫生监督机构设置、执法主体、机制建设等方面的实践分析，对执法改革后的动物卫生监督工作进行思考与探讨，提出相应的建议与对策，为今后进一步理顺改革机制、强化动物卫生监督工作提供参考。
       0引言

 

　　2018年11月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，指导全国各地开展农业综合行政执法机构改革工作。2020年7月，湖北省中共天门市委办公室、市政府办公室印发《天门市农业综合行政执法改革方案》，全面启动天门市农业综合行政执法改革工作，于2021年4月成立天门市农业综合执法支队。结合天门市农业综合执法改革背景下动物卫生监督的工作实践，通过分析现状、剖析改革中存在的问题及对策探讨，对今后进一步理顺动物卫生监督机构体制机制，明确行业管理与综合执法的关系，强化新形势下官方兽医队伍建设、动物卫生监督信息化建设及如何推进动物检疫工作与时俱进等进行思考与探讨。

 

 

　　1.1动物卫生监督机构设置及官方兽医配备

 

　　1.1.1机构设置及官方兽医配备

 

　　2021年湖北天门市农业综合执法机构改革后，原动物卫生监督机构所有职责职能全部转入天门市农业农村主管部门下属的天门市农业综合执法支队，天门市动物卫生监督机构不再单设[1]。

 

　　天门市农业综合执法支队除承担其他农业领域的执法职责外，还承担原动物卫生监督所机构的所有职责，具体负责动物、动物产品的检疫，饲料、兽药等投入品监管，畜产品安全抽检，兽医医政药政，病死动物无害化处理，饲料行业管理，屠宰行业管理，宠物医院管理，养殖场（户）及关联生产经营主体的监管以及有关动物防疫的监督管理执法工作。其下设6个执法大队，实行按行政区域分片分区与所辖乡镇动物防检分站的官方兽医共同履行动物卫生监督职责，全市配有官方兽医126名，其中兽医专业技术人员占比48%。

 

　　1.1.2动物卫生监督机构在本轮机构改革前后调整情况

 

　　动物卫生监督机构改革前为天门市畜牧兽医主管部门下属具有独立法人资格的行政执法类副科级事业单位-天门市动物卫生监督所，改革后其职能被整体整合划入天门市农业农村主管部门下属具有独立法人资格的公益一类副科级事业单位-天门市农业综合执法支队。

 

　　1.2改革后动物卫生监督履职及工作成效

 

　　1.2.1加强制度建设，提升履职能力

 

　　天门市农业综合执法支队强化内部管理和法制化建设，相继制定重大行政执法法制审核制度、行政执法回访制度、问责追责制度、行政执法公示制度、行政执法全过程制度、行政执法案卷管理制度、行政执法评议考核制度等12项管理制度，坚持一般案件案审组集体讨论、重特大案件市农业农村主管部门党组会商讨论。实行法律顾问制度，量化农业综合行政执法自由裁量权标准，统一农业综合执法程序、案卷、文书、服装、印章和标识，有效提升执法人员履职能力。

 

　　1.2.2实行区域执法，严格动物检疫

 

　　天门市农业综合执法支队下设6个执法大队，每个大队有8～10名执法人员，设大队长1名，副大队长2名，按行政区划负责4～5个乡镇农业农村（畜牧）领域的执法和动物卫生监督工作。全市以各乡镇畜牧兽医服务中心为依托设立动物检疫出证点，每个点配备2～3名官方兽医依法开展检疫出证，做到检疫申报、临栏出证、调运监管、车辆移动等信息实时监控，动态管理。同时监督指导各屠宰企业严格落实主体责任，做好生猪入场查验登记、待宰静养、肉品品质检验、病害产品无害化处理、屠宰场及运输车辆清洗消毒等工作，2023年天门市实施屠宰检疫检验生猪15.02万头，严禁病死生猪及其产品流入市场。

 

　　1.2.3推进信息化建设，提升监督效能

 

　　以国家“牧运通”、湖北“楚天畜牧兽医”、湖北畜禽无害化处理信息监管平台、湖北农业综合执法通等农业执法APP和智能处理系统应用为主导，为所有执法人员提供高效工具，其中包含现场查询检查、网上办案互动、监管和数据分析、中心后台执法指挥、法律法规查询等功能，试点推进移动办案、电子签章、网上审批、无纸化出具动物检疫合格证明等，全市建立了动物及其产品检疫网上申报、网上受理、现场检疫、网上发证、网上核销等全链条信息化监管模式，提升动物卫生监督效能。同时执法人员通过开展现场巡查和无害化处理APP平台监管加强病死动物全程追溯管理，天门市病死猪无害化集中处理覆盖面达95%，基本解决了病死猪“全收集”“全处理”“全覆盖”问题及乱扔乱弃的社会难题。

 

　

 

　　1.2.4聚焦责任闭环，完善联动机制

 

　　支队不断调整优化职能配置和人员配备，构建“许可+监管+处罚+监督评价”的“放管服”闭环链条，层层压实责任，层层追踪问效，通过制度闭环保障责任闭环。同时联合公安、市场监管、自然规划、生态环境等部门建立联动执法、案件移送机制，推动各项工作落实。2023年办结动物卫生监督类案件9件，占农业综合执法案件数量（102件）的比例为8.8%。

 

　　1.3改革后确保了动物防疫监督检查和执法工作的有效衔接

 

　　在推进农业综合执法过程中，天门市农业综合执法支队承担原市动物卫生监督机构的监督管理和执法职能，“由支队集中行使，以农业农村部门的名义统一执法”确保了行政处罚与监督检查的有效衔接和实施，从而保障动物卫生监督工作的延续性，不需要另外建立机构间工作会商、线索移交、情况通报、结果反馈等机制。

 

 

　　2.1动物卫生监督机构履职效能被弱化

 

　　动物卫生监督工作需要具备畜牧兽医专业资质的官方兽医人员担任，改革后天门市动物卫生监督机构未能单设，而是由6个执法大队按行政区域分片履职，新组建的执法队伍其专业性、专一性及精细化管理等方面均难以达到相应的要求，进而影响监管效率和工作质量。同时农业综合执法机构也未内设专职专责科室，一些专业性管理岗位长期缺位，常需临时指定某个科室（或大队）某人牵头应付落实，造成工作的被动和随意性。

 

　　2.2运行机制不流畅

 

　　动物卫生监督等行业管理为农业综合行政执法提供标准和技术服务，农业综合行政执法履行法律、法规赋予的行政职能，两者有密不可分的联系[2]。《动物防疫法》《动物检疫管理办法》有明确规定，动物卫生监督机构需具体负责实施检疫申报、产地检疫、屠宰检疫、检疫证章标志管理、日常监督管理等涵盖诸多具体业务和技术性工作，而并非只是单纯的执法工作或执法前端工作。改革后未完全厘清农业综合行政执法和动物卫生监督的内在逻辑关系，造成相关工作的延续性及运行机制不流畅，为违法人员创造了投机钻营的可乘之机。

 

　　2.3人员业务素质亟待提升

 

　　新组建的农业综合执法支队人员由原农业、畜牧、农机、渔政四部门人员组成，大部分工作人员属于半路出家，导致一名执法队员需要面对多个专业执法领域，执法队员无法全面掌握各领域的专业知识，专业性有所欠缺。天门市农业综合执法支队现有的73名执法人员中熟悉动物卫生监督工作人员只有24人，动物卫生监督执法经验不足，畜牧兽医行业技术生疏，业务素质参次不齐，特别是基层官方兽医人员年龄偏大，电脑操作不熟练，新进人员非专业人员偏多，与其岗位职能要求存在一定差距。

 

　　2.4基层官方兽医严重不足

 

　　新修订的《中华人民共和国动物防疫法》仍然将产地检疫行政主体和行政职能赋予动物卫生监督机构和官方兽医[3]，官方兽医实施执法监督是法律赋予的职责和义务，这些大量的工作只有最基层的官方兽医才能完成。但是由于2004年天门市“七站八所”一刀切改革，各乡镇畜牧兽医服务中心人员官方兽医仅有2～3人，人员数量与所承担任务相比严重失衡，造成“责、权、利”不匹配、不对等，乡镇现有力量配备无法保障动物检疫、动物卫生监督各项政策措施的有效落实，影响工作的正常开展。

 

 

　　3.1理顺动物卫生监督机构体系

 

　　农业农村部门要牢牢抓住改革的有利时机，统一改革认识，进一步提高政治站位，在明确职能职责的基础上，明确定位、主动作为，推动理顺动物卫生监督机构体系。要以贯彻落实《动物防疫法》为契机，积极争取“话语权”，推动上下机构顺畅衔接，建立省、市、县三级机构的业务对接机制，推动层层设立明确动物卫生监督机构，尽快理顺机构体系，持续推进动物卫生监督管理执法工作的标准化、规范化建设，保障动物卫生监督工作件件有人管、事事有人干[4]。

 

　　3.2明确综合执法与行业管理的关系

 

　　行业管理包括信息服务、检测检疫、技术推广等服务职能，依法执法需要行业管理为支撑，行业管理是执法监管的先声，执法监管是行业管理的保障。国家相关部门要尽快出台相应的政策文件，要进一步明确综合执法与行业管理的关系，推动动物卫生监督与行政执法工作相衔接、动物卫生监督与动物疫病预防控制机构工作相协同机制。县级以上地方人民政府要根据法律要求和改革精神，梳理有关部门职能职责，厘清农业综合行政执法机构相应的职责边界，建立权力清单和责任清单，明确动物检疫、动物卫生监督、农业综合执法等工作职责和任务，建立起职责明确、行为规范、运行高效、责任可查的行政管理与行政执法新的运行机制，达到执法与服务“双赢”的效果[5]。

 

　　3.3夯实动物检疫监督工作基础

 

　　动物检疫监督工作，责任重大。第一，严把动物检疫检验关。严肃动物检疫监督纪律，强化线上申报检疫和操作的宣传指导，督促养殖场（户）落实检疫申报主体责任，官方兽医依法规范动物检疫监督行为，产地检疫要做到“出栏必申报，检疫必到场”，屠宰检疫要做到“有宰必检、全程同步、逐头检验、一畜一刀”。强化官方兽医出证权限和管理范围，规范出具无纸化动物检疫证明，严禁动物检疫电子出证系统账号出现异地登录和异地出证情况，严禁出借官方兽医账号进行开证、翻拍图片、只出证不检疫，伪造、变造、买卖动物检疫证明和畜禽标识等违规违法行为发生。第二，提升动物检疫监督智慧监管能力。强化无纸化出证管理，官方兽医督促指导养殖场（户）及时、准确、规范、完整填写各项信息，摸清畜禽养殖档案底数，实时监控检疫出证数量、运输车辆轨迹、指定通道检查、落地反馈等重点内容，打通智慧监管“最后一公里”，建立检疫信息落地反馈功能，及时核查处置检疫出证平台推送的异常预警信息。第三，强化动物、动物产品调运监管。依托湖北“楚天畜牧”等电子管理系统加大动物运输、动物屠宰以及车辆备案管理力度，确保监管全链条，信息全透明。对于无行程记录、行程记录多次异常等车辆一律拉入黑名单，不予受理其检疫申报，对首违的进行教育，两次的进行处罚，三次违规的予以停业整顿。第四，严打动物检疫违法违规行为。积极配合食安、公安和市场监管等部门追踪溯源，提升动物检疫监督协同联动能力，健全检疫、监管、执法工作衔接协作机制，强化检打联动，一查到底，形成工作闭环。

 

　　3.4强化官方兽医队伍建设

 

　　第一，科学定编，因地制宜优化官方兽医队伍。动物检疫监督执法经常要深入到养殖一线调查取证，工作量大且任务繁重，若没有充足的人、财、物保障，难以达到执法效力。建议增加乡镇现有官方兽医人员数量，对具有定点屠宰场的乡镇，按照农业部屠宰检疫工作要求，另行增加事业编制。因地制宜探索动物协检员管理制度，增加资金投入力度[6]，优化工作条件和工作环境，提高工作人员的薪资福利待遇，提高工作积极性。第二，委托乡镇人民政府执法，执法权力下放[7]。加强基层执法体系建设，依法依规合理委托乡镇人民政府执法权限，如临时查扣违法工具、日常行政检查权等相关职能，推进工作重心下移、力量配置下移。同时按属地管理原则，吸纳一批综合素质高、业务能力强的乡镇畜牧兽医站官方兽医充实乡镇执法队伍，开展《动物防疫法》等相关法律的执法工作，细化责任，各负其责。第三，整顿执法队伍，提高官方兽医队伍整体素质[8]。严格执行官方兽医持证上岗制度，落实《官方兽医依法履职规范》，推行“逢进必考”、公开选拔制度，挑选一专多能型人才充实官方兽医队伍，推行常态化培训、程式化管理、梯次化考核，有计划、全方位、深层次地对官方兽医人员进行法律法规及业务技能培训，着力培育“全科型”综合执法队伍，实现一专多能管到底、一支队伍管全部。

 

　　3.5强化动物卫生监督信息化建设

 

　　随着信息化技术的发展和监管工作的需要，动物卫生监督信息化必须不断更新、不断完善、不断提升。要加快推进信息应用，推行信息化监督检查，综合运用“掌上办理”“菜单式”管理、关键信息互联等方式，提升动物检疫监督全链条便民服务能力。要加大技术支撑，制定信息化系统数据规范标准，打造集管理、服务、监管于一体的信息化平台，实现免疫管理、动物检疫、畜禽调运、落地监管、无害化处理等各模块数据的互联互通、相互印证，全面提高信息收集、信息整合、信息分析和信息反馈能力，为做好动物检疫监督工作提供科学决策，实现新形势下的过程监督、风险控制、可追溯管理的动物卫生监督工作新模式，建立科学高效的动物卫生监督长效机制。

 

 

　　农业综合行政执法改革，并不是简单的权力重组和人员整合，而是完全打破原有多部门分散执法格局，重新进行职能、机构、人员的优化组合，并以此为基础，着力推进权力运行机制和执法方式创新，实现依法治农、依法兴农、依法护农，为农业高质量发展提供更加有力的法治保障。农业综合执法改革后，动物卫生监督作为公共卫生安全的重要组成部分正由传统的兽医卫生监督检验向现代的动物及其产品安全监管过度，标志着动物卫生监督执法工作进入一个崭新的历史新阶段。针对改革后当前基层动物卫生监督执法工作中所存在的诸多问题，各级部门要引起足够的重视，结合实际情况，制定行之有效的解决措施，将基层动物卫生监督工作落实到位，提升动物卫生监督执法水平，有效防控动物疫情，确保畜产品质量安全，维护公共卫生安全、健康，助推社会和谐稳定发展。

 

 

　　[1]中共天门市委办公室．天办文[2020]8号．市委办公室市政府办公室关于印发《天门市市场监督管理综合行政执法改革方案》等5个文件的通知[Z]．2020-07-10.

 

　　[2]张森，朱晓庆．浅谈滕州农业综合执法改革对本地动物卫生监督执法工作的影响[J]．中国畜禽种业，2022，18（9）：28-30.

 

　　[3]中华人民共和国主*令第六十九号．中华人民共和国动物防疫法[Z]．2021-01-22.

 

　　[4]中国兽医发布．农民日报：贯彻动物防疫法要求推进动物检疫工作高质量发展，2021-04-30.

 

　　[5]李昂，翟海华，贾智宁，等．农业综合执法改革背景下推进动物防疫监督执法工作的思考[J]．中国动物检疫，2019，36（12）：21-24.

 

　　[6]盛志刚．新形势下基层动物卫生监督执法存在的问题与对策[J].吉林畜牧兽医，2020，41（1）：63.

 

　　[7]张锋．农业综合执法改革对基层动物卫生监督工作的影响[J].今日畜牧兽医，2020，36（11）：42-43.

 

　　[8]农业农村部办公厅．农办牧[2024]14号．关于开展动物检疫监督“强基固本提质增效”专项行动的通知，2024-05-13.