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摘要 ：在新的《档案法》发布之后，对于档案开放提 出了新的标准，明确了负责档案开放的主要责任人，保护 了使用者合法利用档案的权利。《国家档案馆档案公开办 法》的出台，为档案公开工作提供了新的指导。但利用者 与档案保管主体之间所掌握的档案开放信息不对称，利用 者无法有效保障自己的合法权益。档案开放的“风险投入” 与“政绩产出”不成比例，造成档案开放主体积极性不高， 档案开放工作面临新的挑战。档案开放及审核工作应利用 人工智能技术辅助提高工作效率， 加快档案开放步伐。
档案开放工作自上个世纪末以来，经过多年的探索研 究已排除种种障碍，通过制定各项规章制度和工作要求， 档案开放工作有了长足进展， 但依然不能适应社会经济发 展的需要。从2021 年起实施的新修订的《中华人民共和国 档案法》(以下简称《档案法》)代表着我们国家进入了按 法规管理档案的新时代，对档案馆需要执行的开放档案 职责提出了明确的规定。新修订《档案法》第二十八条规 定“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案 主管部门投诉， 接到投诉的档案主管部门应当及时调查处 理并将处理结果告知投诉人”。这使得全国各级档案馆变 成了开放档案的主体，档案馆开放档案的责任从“无限责 任”转型为“有限责任”，并将对未按规定公开档案的行为 追责， 保障了社会公众查询档案的权益。同样，《“十四五” 国家档案事业发展规划》也强调了要进一步完善开放审 核的相关制度，使档案开放及审核工作走上法规化、标准 化、常态化的道路， 推进档案部门加快档案开放的步伐。
2022 年 7 月国家档案局正式发布《国家档案馆档案开 放办法》，这标志着国家档案局在推进各级国家档案馆档 案开放的加大了力度， 对于档案开放事业的指导原则也呈 现出全新的方向。长期以来，档案开放工作一直是制约档 案事业的社会影响力、困扰档案事业进一步发展的难题， 档案部门重保管轻开放问题没有得到根本扭转， 社会对档 案利用需求日益增长与档案开放之间的矛盾日益突出。虽 然档案开放利用工作是档案基础业务工作的重要一环，档案部门也一直强调开放利用的重要性，但影响档案开放 的根本问题没有得到有效解决。国家档案局于 2018 年及 2023 年对全国副省级以上的综合档案馆在业务建设层面 进行了评估，对馆藏档案开放提出量化要求，但也只是基 础业务上的工作指引，没有强制性规定，档案开放依然任 重道远。
1 影响档案开放的主要因素
1.1 档案利用主体外部需求不强
国家各级档案馆长期以来主要服务于党政部门，与广 大社会公众无多大接触，大众对于档案的理解不深，视档 案为神秘之物，只要与切身利益不相关，就不会主动需求 档案， 对档案具有的社会意义和自身利用档案的权力不甚 了解，从而造成对开放档案的需求并不迫切，没有形成开 放和利用档案的良好社会氛围。缺乏档案利用的外部需求 推动， 影响了档案部门开放档案的积极性。
1.2 档案开放主体的内生动力不足
新《档案法》规定，“县级以上各级档案馆的档案，应 当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科 技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放 ;涉及 国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案， 可 以多于二十五年向社会开放。国家鼓励和支持其他档案馆 向社会开放档案。”规定只有“应当”字样，没有说必须， 用词较为温和。档案开放与“工作业绩”不直接挂钩，没 有纳入年度工作考核内容。在全国副省级以上业务建设评 价标准对档案开放一项有明确要求， 虽对涉密档案解密工 作、档案开放审核机制、档案开放审核工作、档案开放比 例、开放信息发布档案都有分项打分，然打分占比 9.5%， 但对档案开放比例的要求只占 4 分，其中中华人民共和国 成立前档案开放比例达 80 ﹪的得 2分，中华人民共和国成 立后档案开放比例达20 ﹪的得 2 分，前一项涉及前政权， 开放风险较小，容易实现，后一项基数庞大历史欠账较 多，开放之后面临泄密风险较大，实现起来有一定的困难 和顾虑。档案开放后一旦造成泄密或引起纠纷，相关责任人会可能会被追究责任，且责任“上不封顶”，责任引发的 后果无法预料，档案开放的“风险投入”与“政绩产出”严 重不成比例，从而导致档案馆开放档案的积极性不高，档 案审核谨小慎微， 档案开放利用工作步履迟滞。
1.3 档案利用主体的利用权力保障可操作性不强
虽然档案法规定“档案馆不按规定开放利用的，单位 和个人可以向档案主管部门投诉”，这对于有专业档案知 识的人来说也可以按照法律规定保护自身权益。然而，绝 大多数档案利用者并没有这方面的专业知识， 对档案开放 的各项规定以及档案开放的范围理解缺乏了解， 档案是否 开放的解释权在各级档案馆手中， 这使得档案馆可以以各 种理由拒绝开放有风险的档案，而利用者却无力反驳，导 致档案利用者与档案管理机构在获取档案开放情况方面 的信息严重不对称，无法有效维护自己的合法权益。档案 利用者主张自己的权益需要向档案主管部门申述， 需花费 较高的时间精力成本和财务成本， 利用者感到气馁也就不 了了之。说到底，《档案法》对档案开放工作只是原则上的 要求和规定， 对档案开放工作的促进力度依然不够大。
1.4 档案开放审核的存量部分基数庞大
档案馆馆藏档案数量庞大，“有些档案馆基础业务薄 弱，开放工作存在历史欠账”。且馆藏增量部分却在不断 累积，导致档案开放进度缓慢。档案目录级开放已远远不 适应利用者的需求，文件级档案开放审核任务陡增，各级 国家档案馆面临增量档案和存量档案开放审核的双重压 力，档案审核速度跟不上社会各界日益增长的需要。虽然 《国家档案馆档案开放办法》规定 , 县级以上开放审核“由 国家档案馆牵头，档案形成单位或者移交单位参与，双方 共同负责馆藏档案负责”，但审核的主体依然是国家档案 馆，且分工不明晰，档案形成单位或者移交单位分担审核 的“重担”十分有限。大量档案开放审核矛盾依然集中在 各级国家档案馆， 档案部门既要还“旧账”还要理“新账”， 负担沉重、困难重重， 严重阻碍档案开放进度。
1.5 开放档案的内容单一、门类不全
目前，开放档案主打的是建国前档案，建国后早期的 档案也在陆续开放中，但数量和比例都不尽人意，开放的 档案种类以文书档案、纸质档案为主，主要原因是长期以 来，我国各级综合档案馆以保存文书档案为主，对其他门 类档案的收集、征集是近几年才有的明确要求，“馆藏档 案的内容及载体形式均较为单一，难以满足用户多层次、 多方面的利用需求”。
2 解决档案开放难题的路径思考
新修订《档案法》《国家档案馆档案开放办法》颁布实 施，既是对档案部门的鞭策也是档案开放工作的遵循，必 须更新理念、创新思维，树立服务意识，积极思考应对策 略，稳步推进档案开放工作。
2.1 加强开放审核专业人才队伍建设
任何一项工作都离不开人才队伍。档案开放审核尤其 是一种具有高度政治、政策和专业性质的基础性业务工 作，执行这个任务需要“敏锐的政治直觉、坚定的政策理 念、广泛的社会学识、深厚的专业技巧等”。档案开放评估 的主观性决定了对档案开放审核从业者的知识储备及认 知判断能力有很高的要求。长期以来档案部门都是重保管 轻开放，对档案开放审核工作不够重视，有督促检查就临 时拉起一支队伍突击一番，平时就撂在一边。没能把开放 审核工作看做是一项艰巨的任务并长期坚持开展， 致使开 放审核人才断档，人员素质参差不齐，人才队伍得不到锻 炼和培养， 工作缺乏延续性。
随着档案工作规范化建设深入开展，档案基础业务工 作前移，进馆档案基本符合标准，档案基础业务工作存量 问题得到很大程度的缓解。部分基础业务工作可以通过购 买社会化服务得到解决，档案开放审核有较强的政策性、 政治性，且工作任务繁重复杂，有一定的风险，不能通过 购买社会化服务来解决。但档案部门可以将其他基础业务 通过购买服务而将更多的精力投入开放审核工作中， 设立 固定的开放审核机构，“培养具有档案审核能力、熟练掌 握信息技术应用的复合型人才，组织跨馆际长期坚持、跨 地域的档案开放审核业务学习、交流、培训、研讨等活动 非常重要。加强档案开放审核专业人才队伍建设”，长期 坚持并稳步推进档案开放审核工作。
2.2 加快构建档案开放审核免责机制
新《档案法》第四十八条规定“不按规定向社会开放、 提供利用档案的将直接负责的主管人员和其他直接责任 人员依法给予处分”，各级综合档案馆承受了较大档案开 放压力。“囿于档案开放工作固有的复杂性、艰巨性和责 任风险不确定性， 一味问责无助于促进档案开放责任人员 履职，反而可能招致变相抵制和抗拒”，档案涉及内容纷 繁复杂， 档案开放审核没有可以遵循的具有较强操作性的 统一标准，致使档案开放审核工作具有不确定性风险。基 于趋利避害的人之本能，档案开放责任人往往会以各种 “正当”的理由选择不开放，或者延迟开放并把开放责任推给继任者。因此，为打消档案开放责任人思想顾虑，扫 清档案开放责任人风险障碍， 构建科学合理的档案开放审 核免责机制实在必行。
如今，其他行业逐步启动的尽职免责容错机制，比如 广东省审计厅于2019 年，广东省出台的《关于在审计工作 中落实容错免责要求的意见(试行)》、杭州市纪委监委于 2020 年印发《关于健全完善容错免责机制 促进党员干部 担当作为的实施办法(试行)》等方案，现在都积累了一定 的实践经验， 也为档案部门的档案开放和审核工作提供了 参考借鉴。
2.3 充分利用档案数字化成果，积极探索运用人工智能技术
在2016 年的 3 月，AlphaGo这款Al 机器人战胜了顶尖 的人类围棋高手，这一场景具有里程碑式意义。随后人工 智能技术飞速发展，人工智能如雨后春笋般迅速成长，并 在很多领域得到广泛应用，且在一定程度上替代了人工。 ChatGPT 的出现更是标志着人工智能时代的达到一个新 的高度，它强大的学习、搜索能力，可以大大提高工作效 率，有取代部分人类工作的趋势，人工智能越来越受到各 行各业的认可并得到积极运用。
档案信息化建设开展以来，馆藏档案数字化率逐步提 高，为人工智能运用到开放审核领域奠定了数据基础。现 在基于pdf格式和 OCR格式文件识别技术已很成熟，有 些识别软件对印刷体识别率可达 98%，目前，对手写体的 识别研究也正在积极进行，识别率也可达到 80%。人工智 能技术做开放审核虽然有其缺陷不能全部取代人工，但 人工智能技术有其天然的优势。一是标准统一。开放审核 部门可以“将涉密、涉政治事件、涉案、涉军、涉外、涉宗 教、涉民族、涉边界、涉人事、涉诉讼、涉处分等问题的内 容进行主题分析，提炼敏感词，积累生成敏感词库”，输 入人工智能系统，与档案进行比对，挑选出需控制使用的 档案。人工智能有能力以“一致”的标准进行操作，去除 人为因素的干扰，避免个人情绪色彩的影响，“严格遵循 规范操作”，所产出的结果是“客观而公正”的。在某种程 度上， 它解决了由于档案开放审核标准不统一以及人的认 知能力和素质差距导致的开放审核质量不一致的问题。同 时，它也克服了传统档案开放审核工作耗时长，繁琐，安 全隐患大，以及工作人员评价标准理解上的偏差，可能引 起争执等问题。人工智能的“机械性”的特性反而成为了优点， 人工智能的开放审核与人工的开放审核优缺点互为 补充，弥补了人工的不足。二是人工智能具有强大的自我 学习能力。敏感词库的建立是在长期的工作实践中总结出 来的，归纳起来有一定的难度，难免挂万漏一。人工智能 在长期的识别审核过程中可以记忆和学习审核档案中出 现频次高的敏感词并加以固化， 自动形成新的敏感词纳入 词汇库， 不断提高档案开放审核的效率和准确率。
2.4 加快建立各门类、各载体的档案开放资源
随着经济社会的不断发展，公众的档案需求日趋多元 化。信息化技术发展也为档案馆档案多元化利用服务提供 技术上的可能，各级国家档案馆应在加快文书档案开放 审核基础上，积极开展各门类、各种类档案的开放审核， 对各门类、各种类档案进行数字化转化，如对馆藏胶片档 案、照片档案、录音录像档案进行数字化处理，建立多元 化档案开放基础数据，打造多元化档案开放平台，提供线 上线下等多种档案利用方式， 满足社会公众多样化需求。
3 结语
新《档案法》《国家档案馆档案开放办法》的颁布，缩 短了档案封闭年限，扩大了开放档案范围，致使需要开放 审核的档案数量激增。社会公众对档案开放的需求与档案 开放工作进展缓慢之间的结构性矛盾日益突出， 对档案开 放要求更加迫切，档案部门未能及时开放档案要被追责， 档案开放有一定的法律风险， 需建立档案开放审核尽职免 责容错机制建立尚需， 档案开放主体责任人积极性需要得 到激励， 档案开放及审核工作面临着新的挑战。
为解决影响档案开放及审核的不利因素，要从人才队 伍建设、新技术手段运用、数字档案资源建设、建立多元 化档案开放平台等方面进行探索， 多措并举促进档案开放 及审核工作。
档案工作者要有责任心和紧迫感，贯彻落实习近平总 书记对档案工作的重要批示精神，探索各种途径和有效策 略，建立和完善各项规章制度，积极运用新的技术、新手 段，积极应对面临的风险挑战，提高档案开放和审核的工 作效率， 做好开放利用工作， 为公众提供高质量的服务。
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