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摘要 ：我国各类矿产资源的开发利用为中国工业化和城镇 化建设发展做出了重要贡献，同时资源开发所遗留的矿山地质 环境问题也逐渐显露出来， 尤其是露天矿山的治理迫在眉睫， 不 仅严重破坏区域自然生态与环境， 往往还会造成地质灾害， 是很 多滑坡、泥石流等灾害的重要诱因。由于各地迫于财政压力，矿 山生态环境治理工作很难推进。国家通过出台多项市场化激励 政策鼓励社会投资主体从事生态保护修复工作，本文梳理了各 地方通过多年探索总结出的多种矿山生态修复模式，以及存在 的一些问题， 以期为国内此类项目的开展提供参考。
关键词 ：矿山生态修复,模式,探索,实践
我国矿产资源丰富，涵盖了能源、黑色金属、有色金属、非 金属、建材等一系列矿种， 是矿种比较齐全的少数几个资源大国 之一，也是世界上最早开发利用矿产资源的国家。建国以前，我 国矿产资源开发活动一直在持续，但发展非常缓慢。建国后，为 了满足经济复苏及工业发展需要，建立了各级地质机构和地质 队伍，矿产资源的勘探及开采获得全面、高速的发展。但随着长 期以来粗放式开采以及“重开发、轻保护”的不合理矿产资源开 采利用方式， 产生了大量的废弃矿山， 一系列的生态环境问题逐 渐凸显出来。
1 我国废弃矿山地质环境现状
根据中国地质调查局统计数据，在以市、县为单元的全国矿 山地质环境调查结果显示，截止2018 年，我国各类废弃矿山共 有约 99000 座，其中非金属矿山约 75000 座，金属矿山 11700 座， 能源矿山 12300 座。按开采方式分，占比最多的是露天开采的废 弃矿山，共有 80600 座，井工开采和其他混合开采的废弃矿山分 别为 16400 座和2000 座。遥感调查监测数据显示，矿山开采占用 损毁土地约 5400 多万亩，其中历史遗留矿山占用损毁约 3400 多 万亩，占到了约 63%。可以发现我国矿山生态修复历史问题积累 较多， 金属矿山开采、选矿及冶炼等活动不仅对矿山自然生态产 生影响，生产过程产生的废渣、废水还会污染周边土壤及水体 ; 非金属矿山及能源矿山开采生态环境问题主要以地质地貌破坏 以及生态环境破坏为主。依据开发矿产资源所酿成的环境地质 问题的性质划分为以下类型 ：地质灾害、自然生态环境破坏以 及环境污染问题。各种类型的矿山环境地质问题很多都是相互 影响、伴生，同时存在于一座矿山，这也加剧了矿山生态修复的紧迫性与修复难度。
1.1 地质灾害
因开发矿产资源导致采掘井巷破坏和岩土体变形以及矿区 地质、水文地质条件与自然环境发生严重变化， 造成的地质环境 问题主要包括地面塌陷、地裂缝、泥石流、山体崩塌、滑坡等一 系列问题， 严重危害人类生命财产安全， 破坏采矿工程设备和矿 区资源环境，影响采矿生产活动。在2014 年开展的全国遥感调 查与监测中，一共圈定了矿山地质灾害 4176 处。包括采空塌陷 1887 处，滑坡 1296 处，崩塌 1093 处，泥石流 440 处，分别占矿山 地质灾害总数的40.01%、27.48%、23.18%、9.33%。
1.2 自然生态环境破坏
矿产资源开发所造成的自然生态环境问题主要包括矿山原 生态环境破坏、山体破损、岩石裸露、山体表层植被破坏、压占 土地、水土流失、水资源的浪费以及动植物栖息地破坏等一系列 生态环境问题。矿产资源的开采会产生大量的煤矸石、矿石废渣 以及尾矿石等固体废弃物， 以及矿山道路、尾矿库建设等不仅大 面积占用农业用地以及山间林地， 还严重破坏地形地貌景观， 造 成植被损害和土地裸露、引发水土流失问题、野生动物的栖息环 境遭到破坏， 进而加剧矿山地质环境问题。
1.3 环境污染
矿山开采所造成的环境污染问题主要包括土壤污染、水污 染、大气污染以及辐射污染等，土壤污染问题主要是由于金属 矿山在开采、选矿、冶炼过程中产生的含有重金属的废渣、废 水未经处理而进入环境中，导致矿山周边的土壤及水体产生污 染 ;富含重金属的废渣经过降水淋滤、冲刷以及尾矿库溃坝等， 严重危害下游农田及水体环境，导致农田土壤及水体重金属超 标，对人体健康及农作物安全产生严重危害。大气污染来源于 扬尘、污染气体排放以及机械设备尾气等，其中扬尘多来自矿 山开采过程中的爆破、装载及运输环节 ;废石场以及干堆尾矿 库也是扬尘污染的重要来源，由于选矿所产生的尾矿渣粒径非 常小， 极易随风扩散到大气中。还有富含硫的煤层、矸石和富含 黄铁矿成份的铁矿废石自燃产生的含有硫氧化物、氮氧化物等 废气，影响矿区及周边生态环境。铝土矿提炼氧化铝过程中产 生的赤泥以及铀矿开采产生的废弃物，还具有放射性污染，容 易造成环境污染。
2 我国矿山生态修复进展
随着我国矿山生态修复在不同的历史阶段的推进，“土地复 垦”“矿山地质环境治理”“矿山生态修复”等相关概念相继出现。 “土地复垦”一词源于 1989年 1 月国务院颁布的《土地复垦规定》， 将其定义为指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整 治措施， 使其达到可供利用状态的活动， 是我国在矿山生态修复 领域最早确定的专业术语，同时该规定也使我国矿山土地复垦 工作走上法制化的道路。2009 年 3 月，原国土资源部出台了《矿 山地质环境保护规定》，明确了矿山地质环境保护工作包括因矿 产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑 坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等的预防和治理恢复。“矿 山生态修复”一词在“十二五期间”广泛应用于各类报道中，并 在2018 年新的自然资源部成立之后出台的文件中被正式采用。
由于我国废弃矿山种类、数量众多、历史遗留问题复杂等特 点，同时各级财政投入不足，市场化机制尚未完全建立，一直制 约着我国矿山生态修复工作的进程。早在2005 年，为应对众多 矿山和矿业城市面临的生态环境破坏和资源枯竭等问题，首批 28 个国家矿山公园获批，开启了矿山生态治理的旅游化运作模 式，至今已有四批累计 88 个国家矿山公园被审批授予资格，但 建成开园率不足40%。
3 市场化推进矿山生态修复主要模式
为解决制约矿山生态修复的资金问题，激励社会投资主体 从事生态保护修复，2019 年 12 月自然资源部印发了《关于探索 利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，鼓励各地采取市 场化运作模式推进废弃矿山生态修复。2021 年 11 月，国务院办 公厅发布了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意 见》，从参与机制、重点领域、政策支持等方面为社会资本参与 生态保护修复工作提供了指导。
在矿山生态修复激励政策不明晰、支持力度不够、可操作性 不强等问题存在的情况下，一些地方积极探索矿山修复多元化 资金筹措方式，创新采用产业导入、资源综合利用、城乡建设用 地增减挂钩等模式，并取得了不少成功经验。2020 年 11 月 5.自 然资源部发布的《社会资本参与国土空间生态修复案例(第一 批)》，公布了社会资本参与国土空间生态修复的 10 个示范性案 例，其中有 6 个矿山生态修复案例，案例介绍了通过导入文旅、 休闲度假、农业产业园、康养等产业融合发展模式、资源综合利 用模式、土地指标整理等模式， 撬动社会资本积极参与实施矿山 生态修复，同时实现盘活土地资源、改善当地生态环境、解决就 业、创造税收等诸多成效，形成了良好的生态效益、社会效益和 经济效益， 深入践行了绿水青山就是金山银山的理念。
3.1 资源综合利用模式
《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》在 资源利用方面做了政策支持，矿山生态修复过程中合理产生的土石料等资源可以用于生态修复工程本身，剩余部分由县级以 上政府统一处置。该模式有利于废弃矿山生态修复过程中资源 的有效利用以及资金筹措，吸引社会资本参与到矿山生态修复 中来。
2019 年 10 月起，浙江省共计推出多个矿山生态修复项目， 其中宁波市镇海区九龙湖镇废弃矿山生态修复治理工程总投资 约 91869 万元，针对 9 处废弃矿山进行生态修复治理，整治措施 包含坡脚场地整治、坡脚挡墙、削坡、锚杆主动网防护、台阶围 堰、截排水等措施，以及坡面厚层基材喷播绿化、宕底坡脚综合 绿化等。同时，该项目新建 1 座配套石料综合利用中心对削坡石 方进行加工并综合利用，生产规模约 445 万吨 / 年，该项目普通 建筑石料(凝灰岩) 矿储量约 681.75 万m3.采矿权挂牌出让成交 价为 9500 万元，采矿权出让期限 4 年。项目通过利用石料资源， 实现矿山生态修复市场化推进方式的落地。
3.2 土地指标置换模式
为了鼓励矿山土地综合修复利用、实行差别化土地供应、盘 活矿山存量建设用地，2019 年 12 月自然资源部制定了《关于探 索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，该意见明确了正 在开采矿山将依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建 设用地修复为耕地的， 经验收合格后， 可参照城乡建设用地增减 挂钩政策， 腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。
2021 年 10 月，国务院办公厅下发的《关于鼓励和支持社会 资本参与生态保护修复的意见》，社会资本将修复区域内的建设 用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优 先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂 钩政策， 在省域范围内流转使用。生态保护修复主体将自身依法 取得的存量建设用地修复为农用地的， 经验收合格后， 腾退的建 设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。
3.3 产业融合发展模式
矿山生态修复与不同产业融合发展模式需要在遵循上位规 划的同时，分析当地交通、可利用资源、景观价值、区位条件等 基础信息，本着“宜农则农、宜园则园、宜景则景、宜林则林”的 基本原则，通过导入农业产业、文旅产业、康养项目、房地产、 光伏等产业， 吸引社会资本投入到废弃矿山生态修复。下面则对 此展开分析， 结合工作经验以及感悟， 提出如下几种融合发展模 式，希望对行业发展有一定的借鉴价值。
3.3.1 农业产业导入
利用废弃矿山特有的地形、气候、土壤、水资源等基础条件， 在矿山生态修复的基础上，融入农业种植产业，助力乡村振兴、 产业融合发展， 充分发掘矿山生态修复的生态价值。
张家界市利用社会资本、相关部门项目资金及农业奖补资 金等市场机制实施露天废弃矿生态修复，开展莓茶种植等产业， 获取良好的经济效益。张家界新艺大理石矿、山宝石材土家旯大 理石矿等 12 家废弃矿山通过引进市场主体开展矿山生态修复，利用修复后 1800 余亩的土地种植莓茶，市场主体每年可实现产 业收益 900 余万元。矿山生态环境不仅得到改善，也有力助推了 乡村振兴产业的发展。
3.3.2 文旅产业导入
依托废弃矿山可利用的资源，结合矿山修复项目的具体区 位条件及区域经济特征，打造住宿餐饮、旅游观光、特色农业小 镇、田园综合体、康养度假等项目。
莱西市九顶庄园以废弃矿山为基础建设葡萄酒庄，成功探 索出“矿山治理 + 葡萄庄园”模式。项目通过清理危岩体、渣土 回填、矿坑边坡整形等完成生态修复 ;利用当地产石灰岩建造 酒保，实现就地取材 ;原有采矿坑建造酒窖，周边荒山通过整 治后建造数千亩葡萄种植园，形成了集葡萄种植、葡萄酒生产、 休闲度假功能于一体的农业旅游产业，推动了当地产业的融合 发展。
3.3.3 光伏产业导入
在碳达峰、碳中和目标驱动下我国光伏产业发展迅猛，土地 紧缺成为建设光伏电站的限制因素。利用采矿沉陷区、矿山废弃 地等进行光伏建设， 将光伏发电与矿山生态治修复结合， 变废弃 矿山为“金山银山”，解决土地资源有效利用问题，又对生态环 境治理具有积极意义。我国在内蒙、山西、青海等地开展“生态 修复 + 光伏”模式已成功实践多年，目前其他省市陆续将这些成 功经验应用于当地矿山生态修复活动中。未来， 该产业的融入已 经是一种大势所趋，如何创建更多元化的融入路径是未来的重 要课题。
4 矿山生态修复市场化推进存在的问题
我国在多年的矿山生态修复实践中积累了丰富的经验，各 地在实践过程中上也暴露出一些问题。这些问题的出现也就意 味着矿山生态修复市场化推进依然存在一些阻力，尽快发现制 约因素， 然后逐步攻克才是未来稳定发展的根本路径。下面则对 当前的问题予以梳理。
首先，目前矿山生态修复普遍存在激励政策不明晰、支持力 度不够，社会资本参与矿山生态修复实践如何具体操作还缺少 文件指导，而指导性文件和政策的不足或者不够明确就让很多 工作无法高效开展， 也就是工作容易失去领头羊的指引， 即使发 展也是缓慢前进。因此各地也在加紧制定并发布相应政策、法规 等文件，指导矿山生态修复工作的开展。而且相关的政策、法律 法规也要与时俱进， 不断的随着社会变革而进行完善， 从而发挥 更强效果。
其次，一些地方矿山生态修复活动存在违规、违法行为，尤其是多地发现一些矿山生态修复项目以生态修复、土地整治等 名义非法采矿谋取利益， 使矿山生态修复流于形式。还有部分已 验收通过项目在督察中发现， 由于监管不严， 生态修复未达到方 案要求，矿山修复工作存在不严不实问题。而这些违规、违法行 为则是对工作开展的最大阻力， 如何从本质上对违法、违规行为 进行处罚， 让相关负责人承担相应的成果， 让各种处罚真实落地 才是未来应当不断完善的地方。
再者，在基于建设用地指标置换的废弃矿山生态修复模式 在具体实践过程中也存在一定难题。由于废弃矿山自然环境恶 劣，水土流失严重、土壤贫瘠，复垦为耕地难度较大，导致复垦 成本增加，相较于利用城乡建设用地增加挂钩政策的指标产出 情况， 矿山复垦耕地的收益相对较低， 对社会资本参与矿山生态 修复的激励效果有限。同时， 部分金属矿山由于重金属本底值偏 高以及采选冶等活动造成土壤中重金属的富集，复垦为耕地有 较大的污染隐患， 影响项目生态环境及粮食安全问题。激励政策 允许将存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地 产生的建设用地指标可在省域范围内流转使用，但不允许修复 为其他类型农用地产生的腾退建设用地指标进行交易，对地方 政府及吸引社会资本参与废弃矿山生态修复的积极性具有一定 影响。
5 总结
历史遗留废弃矿山普遍存在自然生态破坏、地质灾害、土地 损毁及压占等问题，而每年仍有大量闭坑矿山未履行土地复垦 及生态修复义务， 导致我国矿山治理任务“旧账未还、又欠新账” 问题严重。随着我国对生态环境问题的重视程度日益增加，以 及新时代生态文明建设和“绿水青山就是金山银山”等理念深入 人心， 矿山生态修复工作迫在眉睫。由于中央及地方各级财政投 入有限，资金来源成为矿山生态修复的制约瓶颈。在此背景下， 自然资源部印发了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修 复的意见》，明确了一系列激励政策，为吸引各类社会资本投入 到生态保护修复中。同时，国务院办公厅也印发了《关于鼓励和 支持社会资本参与生态保护修复的意见》，从多方面释放政策红 利，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制。经过多 年实践，各地开展了多种市场化推进模式的矿山生态修复探索， 总结了丰富的经验，同时也暴露出很多问题，在此基础上，各地 出台了各类针对性的矿山生态修复的指导文件，以促进矿山生 态修复市场化推进工作的顺利开展。
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