［摘要］公共资源交易政策是影响我国招标代理服务业发展的关键性因素之一，探究公共资源交易政策对实现国有企业招投标管理持续健康发展具有重要理论指导意义，对国有企业招投标活动的开展具有引导作用。文章主要探讨公共资源交易政策背景下国有企业在招投标活动中的合规管理问题。文章对国有企业招标活动全流程存在的主要问题进行了系统性分析并提出强化评审标准合理性审查、加强对代理机构和公告资源交易平台的监管等优化路径，以期进一步提升国有企业招投标活动的市场竞争力，提升企业创新能力，提高招投标活动全过程的透明度和公正性。
［关键词］公共资源交易,国有企业,招投标,合规管理,优化路径
0引言
根据《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号文件）的要求，全国公共资源交易平台上线运行，汇集全国公共资源交易、主体、专家、信用、监管信息，依法依规对公共资源交易信息进行公开，并为市场主体和社会公众提供形式丰富的信息服务。各地行政管理部门逐步将依法招标工程建设项目纳入进场交易管理。随着公共资源交易政策的不断落实，以中石油为代表的国有企业实体化、市场化转型发展的步伐不断提速，传统经营模式所带来的问题也不断暴露。公共资源交易活动对国有企业更好地适应实体化市场化过程、发挥市场主体作用、优化营商环境有重要的现实意义。通过对公共资源交易政策背景下国有企业招标工作中存在的问题及优化路径的研究，可以进一步提高国有企业招投标活动的市场竞争力以及招标活动全过程的透明度和公正性。
1公共资源交易政策背景下国有企业招标现状概述
在招标实践中，存在一定程度上的行业保护和区域封锁，招标工作往往受制于招标人、多重的行政监督机构以及地方各自为政的制度体系，独立性不强。以中石油企业为例，在公共资源交易政策出台之前，中石油企业招标主要执行的是《中国石油天然气集团有限公司招标管理规定》。但该规定并没有针对公共资源交易的相关内容，企业在长期的内部招标管理过程中缺乏与外部市场的对标交流，管理模式和从业人员素质较国家及地方公共资源交易政策要求还存在差距。虽然在信息化建设方面已上线了中石油招标投标交易平台等一系列配套线方面管理平台，但并没有与国家公共资源交易平台进行链接，只能依托各地方公共资源交易平台实施招标。
各地行政管理部门对于资金属性、进场界限等问题存在不同解读，直接导致政策落地在各地存在一定差异性，导致国有企业招标代理机构在各地的业务开展标准不一致，对企业的合规管理带来了一定挑战。同时，进场交易是国家及地方行政监督部门对施工总承包、工程监理等依法必招项目提出的招标业务开展的前提要求，与常规项目不同，进场交易项目开展过程受地方公共资源交易中心与平台的监管与控制，国有企业自主招标的模式不再适用，从管理角度来看，过程存在的合规风险、时效风险、人员管理风险、后勤保障风险均难以有效识别和管控。
2公共资源交易政策背景下国有企业招标中存在的问题分析
进场交易对国有企业的影响是多方面的，以重庆市进场交易项目为例，存在以下实际问题。
2.1国有企业主体适格困难
根据《重庆市公共资源交易平台管理和交易监督暂行办法》的规定，招标人/招标代理机构需具备相应的资格并通过重庆市公共资源交易网登录电子交易系统，并按照有关要求向监督部门提交招标资料完成招标备案。不同于国有企业内部的招标平台，招标人/招标代理机构首先需要在交易中心具备项目实施条件，需要同时注册相应账号信息，办理公共资源交易中心CA证书；又如2023年1月18日发布的《重庆市公共资源交易监督管理局关于工程建设项目招标人代表参与评标活动有关要求的通知》，要求招标人代表必须为本公司正式员工、必须具有高级职称或本专业同等水平（具有国家部委颁发的注册师职业资格），且从事相关领域专业满8年及以上等条件，委派专家报当地发改委审批，这就要求招标人在委托招标人代表参与评审时不仅要满足企业相关要求，更要满足当地政策的相应要求，这都对招标主体适格造成了困难。
2.2各级平台标准分歧
标准的分歧主要表现在内外不一，上下有别。在企业内部招标时，招标人/招标代理机构采用的是企业内部的标准文本。而项目进场时，招标文件模板需使用重庆市下发的招标文件模板，如2022年9月16日发布的《重庆市公共资源交易监督管理局关于修改《重庆市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包标准招标文件（全流程电子招标2020年版）等五个标准招标文件有关条款的通知》，对招标文件模板中评审方法的选择，提出了更细致的要求，不同于一般的最低价中标法，需要采用综合评估法的，招标人应当取得行业主管部门认定后报同级招标投标行政监管部门同意。同时重庆市各区在进场交易的管理要求和文件模板上也存在差别，在“一市一管理、一区（县）一要求”的情形下，如何平衡企业要求与地方政策，成为国有企业招标人/招标代理机构新的挑战［1］。
2.3政府监管政策差异
各地与公共资源交易相关的地区性文件众多，并未进行有效的整合统一，例如四川省发改委等9个部门下发的《四川省招标投标制度规则保留目录》涉及各类制度199册，各级起草部门众多，政策解读存在差异，例如针对国有企业投资建设项目属于国有资金投资还是企业资金投资有不同的判断，对招标工作的开展带来了不确定性因素的影响［2］。同时，在一些级别较低的交易平台中，存在“专家不专”的情形，受制于当地的实际情况，导致有部分专家的综合素质达不到要求，若采用跨地区抽取的方式，将会增加经济成本及时间成本，最终导致部分专家成为“常驻专家”，容易被投标单位腐化，影响项目评标定标的公平性和公正性。
3公共资源交易政策背景下国有企业招标中问题的成因分析
3.1国有企业与政府管理差异
一方面，国有企业面临着市场竞争力不足、信息化发展水平较落后、从业人员素质难以适应地方环境等问题，在长期自主招标的内部管理环境下，国有企业缺乏市场竞争意识，在配套制度和信息化建设工作上已与国家和地方招标要求脱节，例如在公共资源交易相关制度、信息平台功能模块，针对标准化招标文件具体条款的内容解析以及政策解读等方面都存在较大问题；国有企业组织链条较长，除重大项目由集团公司及专业公司进行监管之外，一般招标项目多由地区公司及内部招标代理机构进行监管，在管理水平方面与地方政府机构存在差距。另一方面，各地政府交易平台分散管理，虽然在2017年国家整合资源上线了统一的国家公共资源交易平台，但各地区仍保留了部分管理模式，不同级别平台的交易规则和制度不完全相同，导致国有企业在各地进场交易时投入的学习成本和时间成本陡增。
3.2平台管理模式、规则不统一
对于有形交易市场的探索可以追溯到20世纪90年代，各级政府部门都进行了尝试，对于公共资源交易平台的建立及发展起到了很重要的作用，但同时也显现出其不利的影响。2012年出台的《招标投标法实施条例》规定，设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所。为了适应发展趋势，各地政府勇于探索，纷纷根据自己的实际情况及需求建立了一些交易场所，对于场所的管理，也是源于自己对《招标投标法实施条例》的解读。对《条例》解读不一致，必然导致各地的政策出现了较大的差异。差异的出现，增加了活动参与者的时间及经济成本，也造成了交易过程中的混乱，没有到达建立交易平台的预期效果。直到2015年《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号文件）的发布，才有了统一的方向，但是前期的无序工作，没有给后期的平台建立打下一个良好的基础，增加了相关工作的难度。
3.3政府监管分散，政策层级较低
平台建立以后，相关政策的滞后性导致了真空领域的出现，平台没有完善的交易管理体系，影响了交易活动的有序开展。同时，由于各部门权责不明确，导致管理上操作性不强。当前对于交易平台的管理政策在层级上普遍不高，政策的变化比较频繁，从而影响政策的实施效果；此外，政策的实施可能会存在一定的偏差，从而影响政策的公平性。投标单位恶性竞争、围标、串标、借用资质等违法行为也是屡禁不止，这对于交易平台的发展极为不利，扰乱了市场秩序，降低了平台的工作效率，增加了使用成本，造成了公共资源的极大浪费。公共资源交易工作需要强有力的监管体系，目前尚未与其他的市场管理手段形成完美的联动，对公共资源交易的主体管控力度仍然较弱。
4公共资源交易政策背景下国有企业招标优化路径
4.1建立国有企业与政府持续高效沟通机制
国有企业应对标完善相关制度以及数字化平台建设，补全软硬件功能支撑，更好地实现招标管理的操作性以及数字化管控；制定标准化招标文件具体条款的内容解析以及政策解读，标准化招标文件设计可以使招标文件更加规范化、透明化，减少不必要的争议和纠纷，保障投标人的合法权益和公平竞争；加强国有企业与政府监管部门的交流学习，国有企业在招标中的创新学习能力是影响其竞争力和招标质效的重要因素，以培训交流等有效方式进一步提高国有企业在地方公共资源交易市场中的竞争力；加强对国有企业内部招标人及招标代理机构的监管，针对招标人及招标代理机构利益驱动的问题，可以加强对机构的监管来解决［3］。加强对机构的监管可以使招标全流程更加规范、透明，减少不必要的争议和纠纷，保障国有企业在招标中的合法权益和公平竞争。
4.2优化公共资源交易管理标准
管理的本源在于标准化、流程化，通过为每个环节建立标准化规范，用流程将各个环节进行有效的串联。将现代管理理论引入公共资源交易管理领域，采取标准化的流程管理模式，建立多部门密切协作的交易流程并认真执行，实现对公共资源的标准化、流程化、科学化管理，提高公共资源交易的效率和质量，降低廉政风险，保障公共资源交易公开、公平、公正。通过建立全国统一的公共资源交易管理标准，提高政府审批效率，提高公共资源交易招标程序的可操作性，降低招标流程的成本，提高服务品质。
4.3规范政策出台和过程监管
公共资源交易平台，是为公共资源交易提供更公平、更便捷的服务，去行政化是其发展的必经之路。鉴于公共资源的社会属性，政府部门应以市场机制为基础，发挥政府指导和引导服务的作用。完善专家考核培训制度，提高专家入库标准，建立专家评审后评价机制，特别是针对县级以下交易平台“专家不专”的问题，应加大培训交流力度；搭建远程抽取远程评审的软硬件环境，建立更实惠高效的跨地区评审模式，进一步从根本上杜绝交易中心评委趋同等影响评标定标公平性和公正性的发生［4］。
5结论
在公共资源交易政策背景下，国有企业在招投标活动中主要存在国有企业主体适格困难、各级平台标准分歧、政府监管政策差异等问题。本文从国有企业和公共资源交易中心的视角，分别对公共资源交易政策背景下国有企业的招标活动全流程存在的主要问题进行了系统性分析，并提出强化评审标准合理性审查、加强对代理机构和公共资源交易平台的监管等优化路径，指出国有企业要进一步对标提升风险管理力度、建立持续高效的与国家及地方政府沟通机制，以进一步提升招投标活动全过程的合规性、公正性，提高其市场竞争力，优化国有资产配置。随着国家和地方行政管理部门对进场交易项目管理方式的不断改革，以及“放管服”政策的逐步落地，各地进场交易业务稳步发展，公共资源交易全流程电子化改革得到深入推进，国有企业需要及时跟进，摸索学习，更好地保障进场交易项目的顺利开展。
主要参考文献
［1］曾曼清，张国柱，林振源.企业招标采购工作中项目风险与控制问题研究［J］.中国物流与采购，2023（2）：139-140.
［2］曹晓芳.风险管理视角下国有企业内部控制探析［J］.首席财务官，2023（4）：62-64.
［3］朱维娟.基于集中招标采购的物资保障体系构建路径研究［J］.企业改革与管理，2020（1）：217-218.
［4］刘学欣.企业招标管理改进策略探讨［J］.商场现代化，2019（2）：85-86.
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