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摘 要：长期以来，地方政府融资平台承担着为地方政府 融资的职能。随着地方政府债务风险的日益增长，中央政 府开始出台相关政策加强对地方政府融资平台的监管，引 导平台公司实现市场化转型。地方政府融资平台是历史阶 段性产物，其成因复杂多样，因此，在市场化转型的过程 中面临着诸多困难。本文从企业管理的视角出发，分析了 地方政府融资平台市场化转型中面临的困境，并提出了相 应的脱困思路，以供参考。
关键词：企业管理,地方政府融资平台,市场化转型,困境
一、地方政府融资平台的概念及市场化转型的背景
地方政府融资平台(以下或简称“平台公司”) 是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土 地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功 能，并拥有独立法人资格的经济实体。它是我国经济 社会特定发展阶段的产物。20世纪90年代，我国开始 实施旧的《预算法》，进行分税制改革，地方政府融 资平台开始出现。2009年，央行与银监会开始鼓励各 级地方政府组建融资平台。地方政府融资平台从此进 入无序扩张时代。2010年以来，融资平台规模越来越 大、数量越来越多。2012年，中央政府开始出台政策 对地方政府融资平台进行监管。2018年开始，中央政 府又出台一系列文件明确提出剥离融资平台为政府融 资的职能，有效遏制了地方政府陷入债务危机。中央 政策的逐步收紧，倒逼地方政府融资平台开始市场化 转型。
地方政府融资平台是中央和地方财政分权后地方 政府事权和财权不匹配的产物。虽然融资平台曾经为 地方经济发展提供了大量资金，填补了地方政府财政 资金缺口，有力地推动了基础设施和公益项目的建 设，促进了城镇化发展。但同时，也形成融资平台债 务规模不断扩大、地方债务风险不断攀升的局面。因此，融资平台市场化转型势在必行。
二、地方政府融资平台市场化转型面临的现实困境
融资平台的复杂性注定其市场化转型是一项系统 工程。本文从企业管理的视角出发，探讨了地方政府 融资平台市场化转型面临的困境，主要体现在以下四 个方面：
(一)从企业战略管理角度分析，政企不分的企 业性质影响地方政府融资平台市场化
企业的战略管理是使企业能够达到其战略目标的 动态管理过程。企业的战略目标往往由出资人来制 定，而融资平台的主要出资人是当地政府，其职能主 要是为了给地方政府建设公益性项目筹集资金。由于 地方政府和企业的职能是不一致的，政企不分的企业 性质导致平台公司的战略目标也变得“政企不分”。 地方政府融资平台在政府制定的战略目标指引下， 往往呈现脱离市场的三大特点： 一是平台公司的融资 行为由政府主导，其目的是填补地方政府财政资金的 缺口，用于政府性项目的建设。二是平台公司在投资 方向上实质是为政府服务，大多是投资基础设施类、 公益性项目。三是平台公司在项目运营方面是为政府 整合资源，助力政府而开展相关的运营管理工作。因 此，政企不分的企业性质，是导致地方政府融资平台 难以市场化的根本原因。
(二)从组织管理角度分析，地方政府融资平台 法人治理结构不健全，难以实现市场化
现代企业理论要求建立权力制衡机制。在规范的 公司制企业中，公司所有权由股东会(大会)掌握， 决策控制权由董事会行使，决策执行权由经理层行 使，监督权由监事会行使，这四者构成权力分离且相 互制衡的公司法人治理结构。然而，融资平台法人治 理结构不具备这种制衡机制。首先，地方政府融资 平台公司的股东通常为地方政府或地方国资委，与其 他国有独资公司一样，股权结构单一 ，不设股东会， 所有者之间没有权力制衡机制。其次，董事长、总经 理等重要职务均由地方政府任命，而非通过股东会、董事会研究决定。平台公司人事任免权牢牢由地方政 府控制，未实现现代企业制度当中经营权与所有权分 离。再次，董事会、经理层的职权职责也并不明确， 并且在行政层级上存在上下级关系。因此，董事会与 经理层之间也未实现权力制衡。最后，平台公司董事 会、监事会流于形式，有的地方融资平台公司甚至不 设立董事会。大部分董事会缺乏独立的外部董事。董 事会成员、监事会成员与董事长之间存在上下级行政 关系。因此，董事会成员间、董事会与监事会之间也 未实现权力制衡。
(三)从人力资源管理角度分析，地方政府融资 平台绩效管理机制与薪酬体系市场化程度不足，且缺 乏专业人才在人力资源管理方面，大部分平台公司仍未建立 市场化薪酬和绩效管理机制。
一方面，转型过程中融资平台企业未建立与市场 接轨的薪酬体系，导致其难以引入优秀人才，且流失 严重，严重阻碍了其市场化进程。平台公司在融资平 台时期，主要职能是为政府融资，不需要很高水平的 专业技能和知识。但面向市场后，必须依靠优质的人 力资本不断地为企业提供人才活力，确保企业在市场 中具备核心竞争力。然而，当前部分地方融资平台公 司的薪酬体系都是固定薪酬制度，并未依据企业的效 益来对薪酬体系进行调整，这导致企业的员工并不在 意企业的效益和发展。这种薪酬模式虽然为员工提供 稳定的薪酬，但难以引入优秀人才，在市场化转型中 缺乏人才竞争力。
另一方面，地方政府融资平台公司绩效管理机制 不健全。平台公司高层管理者大多是由政府委派的行 政人员担任。他们对绩效管理认知不足，在绩效考核 工作过程中不注重沟通和反馈，无法科学、合理地设 计出考核员工的绩效指标，使绩效考核结果无法客观 地反馈员工的真实工作水平和表现，从而不利于激发 员工的工作积极性。因此，导致人力资本活力不足， 不能充分发挥人才对企业发展的积极作用，影响平台 公司市场化转型的内生动力。
(四)从财务管理角度分析，地方政府融资平台 融资渠道狭窄、经营性资产严重不足，存在较高债务 风险
从财务管理角度分析，融资平台债务风险较高， 很大程度上制约了平台公司的市场化转型。债务风险 较高的主要成因包括两个方面：
一方面，地方政府融资平台融资渠道窄。平台公 司市场化转型之前主要依靠地方政府的信用担保进行 融资，从而向银行申请贷款和发企业债为主，融资渠 道十分单一。这种方式虽然能够在短期内筹集资金，但 较高的资产负债率能够产生较高的债务风险。地方政府 融资平台公司经营项目大部分具有公益性特点，资金回 收期较长，易产生债务违约风险。尤其是市场化转型以 后，失去政府信用背书，负债累累的平台公司无论是化 解存量债务，还是开发新项目都十分困难。
另一方面，地方政府融资平台经营性资产匮乏。 融资平台公司要想实现市场化转型就必须拥有能支配 的优质经营资产。在平台公司的资产构成中，划拨土 地和公益性资产比重较高，而经营性资产比重较低。 甚至一部分地方政府融资平台公司经营性资产严重不 足，导致其经营收入无法覆盖到期债务。经营性资 产缺失，对其增信评级和对外融资产生了严重不良影 响。经营性现金流缺失，导致企业持续经营困难。
三、地方政府融资平台市场化转型的脱困思路
融资平台市场化转型应根据公司资产结构、主营 业务及经营状况的差异分类推进。对完全无法市场化 的融资平台，要采取“关、停、并、转”的改革方 式;对于主营业务突出的平台公司，要促进其实现市 场化转型。从企业管理的视角来研究，地方融资平台 公司要实现市场化转型应当做到以下几方面：
(一)厘清政企关系，明确政企权责边界
“政企分开”就是要厘清政企关系，明确政企之 间的权责边界。这是融资平台市场化转型的基础。平 台公司要彻底划清和政府之间的界限需要从三个方面 入手：产权债务分割、日常经营管理以及人事任免。 首先，产权债权分割问题。在未划清界限之前，融资 平台承担着为地方政府融资的职能，债务分割不透 明。及时有序剥离融资平台的政府公益性资产及其 债务，不仅是防范地方政府债务风险的根本方法，也 是推进其市场化转型的主要手段。其次，在日常经营 管理方面，地方政府需从“管人、管事、管资产”全 过程参与的公共管理职能向以“管资本”为主的监管 职能进行转变，行权过程中不再干预企业的自主经营 权，在对平台公司定位、主业、产权、重大事项等把 好关的前提下，政企双方制定出适宜当地实情的授权 放权清单，充分激发地方平台公司的发展活力。最 后，应当切断融资平台和政府之间的人事关系。当 前，平台公司的董事长、总经理等重要职务均由地方政府任免，具有行政级别，这就造成平台公司政企不 分的特性。要实现平台公司的市场化转型，就必须彻 底斩断这种人事任免关系。
(二)明确职能定位，完善法人治理结构
融资平台市场化转型必须明确平台公司市场法人 主体地位，并建立健全现代企业制度。完善法人治理 结构是促进融资平台公司实现市场化转型的重要途 径，能够在公司党组织、董事会、监事会、经理层等 各治理主体形成有效权力制衡机制。首先，应当明确 治理主体权责关系。平台公司应严格划分出资人、 党组织、董事会、监事会和经理层之间的权责界限， 实现经营权与所有权分离，决策权、监督权、执行权 分离。其次，为了强化独立外部董事与监事会的独立 性。平台公司应在董事会配备合理席位的独立外部董 事，并加强监事会队伍建设。最后，平台公司应积极 建立现代职业经理人制度，实现内部培养和外部引进 相结合的方式，逐步实行任期制和契约化管理，保证 经理层的职业性。
(三)构建专业化人才队伍，改善绩效薪酬体系
建立科学、专业的薪酬体系和绩效管理机制，采 用内部培养和外部引进相结合的方式，建立一支懂金 融、会经营、善管理的专业人才队伍。对于在政府任 职的人员要理顺身份，或脱离行政职务，或回到政府 部门工作。对管理层成员实行与经营业绩相挂钩的差 异化薪酬分配制度。对专业型人才实行知识薪酬制 度，将薪酬与知识和能力联系起来，为专业性人才建 立特殊的发展通道。对全体员工应当建立整体薪酬概 念，实施个性化薪酬“以人定薪”，重视非经济薪酬 的激励作用，例如，为员工提供培训、安居、子女教 育、健康医疗等资源，提供更加广阔的发展与晋升通 道。建立基于企业战略的绩效管理体系，健全绩效沟 通反馈机制，重视对绩效考核结果的应用。
(四)拓宽融资渠道，合理选择融资方式
在公司融资渠道的选择上，平台公司应该从根据 自身债务水平和产权结构情况，拓展多元化的融资渠 道。例如探索资产证券化、上市融资、与民间资本、 社会资本合资等，实现融资层级化、股权多元化。在 项目融资渠道的选择上，应根据具体项目的项目周 期、预计投资回报率来选择融资方式，将项目的运营 风险与融资方式相匹配，避免单一的银行贷款融资结构带来的高财务风险。通过多种非债务融资方式逐渐 清理存量债务，促进企业的市场化转型。
(五)盘活存量资产，提高平台经营能力
经营性资产不足、“造血”功能差，是平台公司 市场化转型的重要障碍。为此，平台公司必须提高经 营能力，拓展经营范围。在不扩大平台公司债务规模 的前提下，地方政府融资平台公司应该盘活存量资 产，拓展业务范围，以扩大现金流入。 一方面，平台 公司要全面清查存量资产，通过租赁、出售等方式 对内外部资源进行整合，从而获得资产收益。另一方 面，平台公司应积极创新业务类型，科学构建企业战 略，超前布局创新型产业。
四、结语
推动地方政府融资平台的市场化转型应采取渐进 的方式，不可一蹴而就，这就需要地方政府、平台公 司以及社会各界的共同努力。本文从企业管理视角概 述了地方政府融资平台市场化转型过程中面临的困 境，并提出了相应的脱困思路，希望能够为市场化转 型进程中的地方政府融资平台公司提供参考，助力各 平台公司最终实现市场化转型，促进地方经济的高质 量发展。
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