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摘 要：本文基于监督视角，研究了中央企业(以下简称 “央企”)参股投资管理问题。研究发现，央企参股投资 的管理存在内部自我监督不理想、参股企业财务监督不彻 底、重点领域监督力度不到位等问题，影响了参股投资效 果和参股股东的合法权益。本文从所有制、经营战略和市 场份额三个方面深入分析央企参股投资现状背后的成因。 基于此，提出了相应的对策建议，以期助力央企改进参股 投资管理，提高投资绩效。
央企参股投资是指央企通过购买其他公司的股份 来参与该公司的经营管理。这种投资方式具有风险 低、回报高的特点，因而受到越来越多央企的青睐。 央企作为国家经济的重要组成部分，其参股投资管理 的质量和效率直接关系国家经济的发展。央企参股投 资管理在提高资源配置效率、促进企业创新和加快产 业转型升级等方面具有重要意义。然而，由于央企参 股投资管理存在的风险属性不一，如何进行央企投资 管理监督，落实央企参股管理规范已经成为亟需探讨 的重要课题。
一、央企参股投资管理的现状及问题
(一)自我监督效果差，低效无效参股退出处置难
2020年，国务院国资委办公厅发布了《关于做好 央企参股经营投资自查整改工作的通知》，明确指 出要摸查央企参股投资经营现状，准确了解参股份 额，通过自我检查找出问题，深入分析背后原因， 对症下药，进行有效整改。实际上，央企以及所属子 公司的参股投资管理状况非常繁杂。从低效无效参股 涉及的企业类型来看，具有多样化的特征。无论是国 有企业、私营企业还是境外企业等均有涉及，导致在 规定的时间范围内实现规范整改具有较大的难度，整 体整改的效率大幅度降低，问题不断积压。另外， 一 些央企未能严肃地端正处理态度，实施措施流程不够 规范，力度不够到位，加上在处理低效无效参股退出 工作时受到制度流程、市场和其他诸多因素的重重干 扰，导致原来堆积起来的低效、无效参股存量并没有全部撤出，并且近年来仍在继续增加，使低效无效参 股像“雪球”一样越滚越大。
(二)参股企业财务监督不彻底，央企参股股东 合法权益受损害
大部分中央参股企业按照现代企业制度，以公司 制运营企业业务，在实际经营过程中所有权和经营 权是相互分离的。由于央企所拥有的股权不高，当 出现控股股东专断独行、运用不正当手段干涉参股 企业运营和管理，重大问题决策不按照规定程序召 开股东大会等状况时，央企就没有办法正常行使关 于参股企业重大事项的决策权。由于中央股东信息 不对称，没有足够的时间和精力详细剖析相关信息 得出有效结论，对于参股企业的财务监督落实不到 位，无法保障参股投资获得理想收益，即使发现问 题也未能采取针对性的补救措施，只能在事情发生 之后通过年报等其他信息渠道了解参股企业运营状 况。由于不能时刻精准地监督财务状况，中央参股 股东无法防范预警控股股东通过关联交易、资金挪 用等手段进行利益转移造成的巨大风险，企业应有 的权益受到巨大损害。
(三)重点领域监督力度不到位，关键环节常态 化监管未落实
近年来，随着互联网和大数据等技术的迅猛发 展，新兴结算手段如电子支付和互联网交易等得到广 泛应用。央企在资金管理方面尚未紧跟时代的步伐， 关键岗位授权和不相容岗位分离等环节缺乏监管。资 金审批、结算和对账仍然是日常业务的薄弱环节，大 额资金管控力度也有待加强。在企业集团内部，由于 业务复杂多样，导致资金使用效率低下、财务信息失 真等问题普遍存在。此外，仍有一些金融业务存在较 大风险。例如，脱离主业盲目发展金融业务、脱离实 体从事虚假交易等，这些业务的清理工作尚未彻底完 成，导致管理人员越权操作、超授权交易等问题仍然 存在。为确保信托、债券、金融衍生品等高风险业务 的合规性，必须每年至少进行一次专项审计，以有效 避免风险的交叉传递。
二、央企参股投资管理问题成因分析
(一)混合所有制改革的参与
2020年，我国政府印发了《继续积极稳妥推进混 合所有制改革》，对央企混改的领域、范围以及预 期结果进行详细说明。根据国资委的数据，截至2022 年，在央企及其子企业中，混合所有制企业的比例已 经超过75%，较2012年增长超过20%。在高新技术、 生态环境保护和战略性产业等关键领域，央企所属的 二级集团公司，特别是三级公司，通过参股非国有企 业，以并购、重组等方式最终达到资源整合的目的， 如此形成的混合所有制企业，部分达到预期改革目 标，改革过程也较为顺利。但是，较多企业在被投资 后收益未形成良性循环，甚至出现经营困难，造成央 企低效无效参股。
(二)多元化经营战略的实施
各央企及其子企业在发展过程中要进行非主营业 务的投资，进行多元化的发展。从投资业务板块来 看，有的涉及城市污水治理领域，有的涉及地产业， 部分涉足餐饮、酒店等服务业，还有的在新媒体等以 互联网为依托的新兴经济领域进行投资。在多元化经 营策略的支持下，尽管短期内该公司获得迅猛发展， 但是，从长期战略的角度进行分析，大多数央企及其 子企业在投资非主营业务方面缺乏专业有效的管理机 构，导致部分业务会出现管理短板，最终造成和主业 关联性较低的多元参股发展困难的局面，投资收益几 乎为零或远远未达到预期成效。
(三)市场占有份额的提升
市场份额是央企及其附属企业较为关注的业绩重 点，因此，很多战略投资和并购的目的就是为了扩大 市场份额，通过全力投资来推动其核心业务的发展。 作为社会资本方，央企及其所属子企业推动实施“主 业+”战略，通过BOT或者PPP等模式，发展主营业务 的配套产业。央企通过设立合资基金、产业基金或股 权基金等方式，支持各类社会资本进入铁路、电力、 市政公用、环保等领域，促进了这些行业的快速发 展。同时，央企还积极与政府机构达成合作，形成SPV 公司，运营基础设施及公共服务类项目，逐渐扩大其 社会资本方的范围。在此过程中， 一些央企及其下属 子公司也参与其中。此外，有些企事业单位作为央企 的建设单位，由原国家部委或者各级政府直接管理， 央企为了获取订单会实施“感情”股权投资战略。事实证明， 一些企业在实施改制后面临经营困境，长期 亏损，成为央企难以摆脱的负担。
三、央企参股投资管理问题的解决对策及建议
(一)加大审计、巡视力度，防止投资亏损
一方面，在对下属各级子公司进行巡视巡察、 内部审计、财务监察等各种形式的审计时，央企应 该主要审查现有的参股公司投资情况以及关于新加 入参股公司投资的程序合规、手续完备、监管的实 施等情况，把“三重一大”的管理作为一个先决条 件，逐一进行审核，确保不留任何遗漏。在审核参 股管理过程中， 一些央企或子公司中高层没有尽到 相应的义务或错误地执行职权，从而导致国有资产 损失或产生更加恶劣的影响。在迅速整顿中高层不 尽职行为的同时，仍需将有关情况转交给上级纪委 进行处置。同时，央企的股东们需要利用社会审计 等外部力量，强化对事前、事中、事后的监督，并 在第一时间改正出现的相关漏洞和问题，从而完善 参股公司的运营管理。
另一方面，相关机构应该发布一系列相关政策， 规定审计署、巡视办以及央企继续强化对参股公司的 审计、巡视工作，研究如何更好地保护参股股东利 益，并与工商、税务等政府机构进行数据分享，从而 对参股公司情况有一个全面的了解，避免投资风险与 财产损失，提升资金的投资效率。
(二)加强财务监管，有效防范投资风险
打造监督管理与问责“闭环”机制。由风险、评 估及预警等环节加强管控，出台规范性文件，健全控 制体系，同时落实监管责任到个人，形成有效的管控 体系。
第一，央企需要根据自身特点建立与完善参股公 司日常财务管理制度，保证每月能够获取相应公司的 财报数据，并持续关注财务因素对公司运营情况的影 响，从而能够第一时间检查出流程中不符合常规的问 题并采取相应的纠正措施。
第二，央企需要完善参股投资风险管理机制，把 工作重心放到参股公司核心业务领域，在预算、税务 和成本控制等方面要做到全面化、标准化，防止大股 东利用关联交易对公司利益造成不利影响，提升参股 投资管理的规范化和有效性。同时，央企也要完善参 股经营投资信息披露制度，建立参股经营投资风险预 警机制。
第三，央企需要重视内控机制是否落实到位，央 企总部应制定相关政策，帮助各级公司拟订适合自身 参股经营投资内控管理制度，促进参股投资管理的内 控环节统一化，以便于日后管理。同时，各地方政府 也需完善配套政策，为央企在参股经营投资方面提供 更多的便利条件。
(三)加强收益风险评估，建立日常经营动态监 测机制
央企需要对参股公司进行跟踪管理，通过持续扩 张和日益准确的信息渠道，有规律地考核评价被投资 企业的各类项目收益和潜在风险，了解掌握参股收益 的变化，并展开一系列针对股权份额的变动措施。建 立日常经营动态监测机制，在公司月报、季报、年报 发布后，必须持续进行定期、定量的评估和预警分 析，以确保数据的准确性和可靠性。此外，要加强对 参股股权变化情况的跟踪管理，及时掌握持股人变更 情况和股东增减持信息。针对出现稀释股权的情况， 需考虑是否进行主动调整持股比例(即同比增持的举 措)，或者是否采取被动稀释的处理方式。为了强化 和总部的联络协作，央企应该健全决策请示报告机 制，并采取委派人员的方式进行管理。
对于关键参股公司，应根据监测中暴露的问 题，第一时间进行审计调查，以确保其合规经营。 同时，要加强与被投资单位的沟通协调，积极稳妥 地合力纠正问题，切实保障股东权益。针对低效、 无效的参股投资，若其参股方向与公司发展战略不 符、经营管理不可控、长期亏损，应对其投资价值 展开评估并考虑是否应继续持有。监督被投资公司 纠正相关问题，并在必要时通过股权转让、股权置 换等方式退出。
(四)细化参股股权分类，促进参股企业管理提升
参股股权分类标准和地域与企业有关。从有效规 范的视角来看，央企可以依据盈利能力、效益水平、 与主业的相关性等因素综合分析，按不同的风险水平 分成正常类、关注类、清退类。其中，对于效益水平 高、盈利能力好、关联程度高和有更大潜力的正常 类、关注类股权进行常态化监测，定期审慎调整。对 于违背集团战略，无发展潜力、效益差的股权予以限 期清退处理。
(五)清退低效无效参股股权，提高处置工作效率
对于无效参股股权，要以规范的程序缩减处理步 骤、处理时间，提高处置效率，防止时间过长而带来 更多权益损失。第一，细化清退企业类别管理，明确 不同类型企业清退措施与流程。股权可转让的通过规 范程序转让;股东决议解散的，要进行有效清算;无 法形成一致决议的，采用司法程序强制清算。第二， 运用专业机制、通过市场手段，对无效参股企业进行 集中化、成批次处理，提高工作效率。第三，设立号 销案存管理机制，对于有现实困难无法清退的股权予 以建档管理，落实负责人，定期审慎观察与危机处 理，降低风险，找寻清退机会，高效地处理和完成各 项工作。
(六)严肃参股管理财经纪律，严格经营投资责 任追究
针对参股运营管理，央企总部要制定财经纪律限 制性措施，要求各级公司必须在符合公司规章规范以 及得到上级部门审批之后，才能进行对外出资参股。 同时，对于违反规定的情况，要对有关人员进行严格 的点名通报或警告处分。对于造成的资产损失或不良 后果，必须按照国有资产损失和不良后果的程度分为 一般、较大、重大等级别，进行责任认定。此外，应 该根据违规经营投资责任追究相关办法予以纠正，以 保证国有资产的保值增值。
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