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摘 要：党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴。农业 担保公司以政策性、专业性、规范性为目标，在转变财政 支农方式、构建服务乡村振兴战略多元投入机制、缓解农 业农村融资难题、推动我国乡村振兴战略等方面发挥着关 键作用。但是，由于我国农业担保公司的体系机制尚不完 善，农业担保公司之间发展也不平衡，因此，如何创新农 业担保公司的运营模式已经成为全面推进乡村振兴的一个 重要课题。本文结合山东省农业发展信贷担保有限责任公 司(以下简称“山东农担”) 在运作模式上的做法和创 新，利用SWOT模式分析了其运作中成功的经验及存在的 问题，并对国内农业担保公司发展提出了针对性的对策建 议，希望能够助力我国农业担保公司实现高质量发展。
一、我国农业融资担保公司发展背景
(一)我国农业担保行业发展历程
农担公司是伴随生产资料的变革农业生产水平不 断提高而产生的，在不断引入的大规模农业机械设备 运用于农业生产过程中，农业生产由原始的小农经济 逐渐向大规模的机械化农业生产转变，农业经营主体 由以小农户为主，逐渐向具有一定规模的农业生产经 营主体过渡，由此使得农业及涉农相关产业因生产经 营扩大而产生了生产经营资金缺口。农担公司即农业 信贷担保有限公司，主要以“惠农担保、助农增收” 为职责，以“政策性、专业性、规范性”为目标，充 分发挥经营信用、分担风险和银农桥梁的重要，为乡 村振兴的发展注入“金融活水”。农担公司服务于现 代农业发展，促进农民增收和农业提质增效。“三农” 主体普遍存在缺乏抵质押物的特点，缺乏贷款必要的风 险缓释措施，不能够满足传统商业银行对贷款业务的风 险控制审批更倾向有抵质押措施的贷款主体提供资金支 持的要求，并且“三农”主体的用款需求和资金回流往 往存在季节性特点，且金额普遍较小，必须被动接受较 高的融资成本。传统的信贷模式已经无法满足“三农” 主体的融资需求，无法为“三农”主体提供有力的资金 支持，创新农村金融模式势在必行。
稳住农业基本盘一直是我国经济发展的重点，自 2004年开始，我国通过实施财政补贴方式帮助促进农 业生产和农民增产增收，支持农业行业发展，相继出 台了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合 补贴等财政政策。但随着农业机械化和规模化生产 的变革，我国财政补贴政策的“稳定器”效应逐渐递 减，政策实施落地效果减弱，有部分农业行业得不到 有效的财政支持，仅仅依靠财政政策补贴已经不能满 足“三农”主体的发展要求。
传统补贴方式边际效用递减、三农主体融资资金缺 口大、银行传统的授信理念等问题的存在，党中央和国 务院做出决定，创新财政支农方式，由财政注资成立政 策性农担公司，中央财政对政策性农担公司提供持续保 费补贴和风险代偿补偿，形成其政策性属性。
2015年，经国务院批准，财政部、农业部联合印 发《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》 (财农〔2015〕31号)，明确提出，支持粮食适度规 模经营资金重点要支持建立完善农业信贷担保体系。 2015年7月，财政部、农业部、银监会联合印发《关 于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》(财 农〔2015〕121号)， 文件强调建立全国农业信贷担保 体系建设，决定在3年内，将农业支持保护补贴中， 农资综合补贴资金20%的存量部分，加上种粮大户补 贴试点资金和增量资金，用于支持适度规模经营，将 这部分资金作为注册资本金，成立全国农业信贷担保 体系。由各省、自治区、直辖市及计划单列市建立省 级农业信贷担保机构，并向在市县成立业务分支，为 “三农”主体提供信贷担保服务。组建国家农业信贷 担保联盟有限责任公司，为省农担公司提供比例再担 保，分险赋能，构建全国农担体系。
国家农担联盟起到引领、规范、增信、赋能的功 能，主要作用是构建体系，并给予省级农担机构分险，全 国农担体系更多依赖的是省级农担机构服务三农主体。
(二)山东省级农业担保机构概述
国家农担联盟省级体系成员之一山东农担公司， 即根据财政部、农业农村部和银保监会三部委《关于 财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》(财农〔2015〕121号)要求，经山东省人民政府批准设立的 政策性农业信贷担保机构。2016年底公司开始组建， 2017年挂牌，注册资本金成立时为32亿元，后逐步增资至40亿元，由省财政厅代省政府履行出资人职责。
该公司从解决制约农业转型升级的痛点切入，实 现以银行为中心的“看资产、看流水、看押品”，转 向以农户为中心的“看人、看事、看发展”，为撬动 农村金融供给侧结构性改革、破解“三农”主体融资 难、融资贵问题进行了有益探索。
截至2022年末，山东农担公司累保达到856亿元， 占全国12.4%; 在保586亿元， 占全国18.2%; 当年新增 530亿元，占全国19. 1%;累保、在保、新增金额和放 大倍数均居全国首位。代偿率仅为0.23%，连续两年在 国家农担公司风险管理评估评价中均居第一名。担保 费率根据具体行业不同执行0.5%-0.75%不等费率。
二、山东农担公司SWOT分析
(一)SWOT模型简介
SWOT分析法，即态势分析法或称为道斯矩阵， 是指从优势(Strength)、劣势(Weakness)、机会 (Opportunity)和威胁(Threats)四个方面对企业分析 的一种管理学方法，其中，优势、劣势为内部要素， 机会、威胁为外部要素。
(二)山东农担SWOT分析
1.优势(Strength)
(1)山东农担公司整体战略明晰。该公司以贯彻 落实中央和省有关强农惠农政策、促进农业适度规模经 营主体发展为战略目标，服务对象包括但不限于有融资 需求的家庭农场、种养大户、农民合作社、农业社会化 服务组织、小微农业企业等农业适度规模经营主体。同 时，择优支持业务范围广、发展潜力大、密切联系农户 的农业龙头企业，向国家农担联盟申请再担保分险。
(2)主管单位和人力资源优势。该公司党委成员 均为省管干部，具有较强的股东背景优势。公司现有 员工200余人，其中公司总部80余人，省内各地市(除 青岛市)均成立管理中心，管理中心120余人。从业人 员本科学历及以上人员占比97%。
(3)银行机构认可程度高。山东农担与6大国有 银行、12家全国股份制银行、山东省内大多数城商 行、省农信联社及地市村镇银行等银行金融机构均有 合作。与山东省内120余家银行机构按照“利率优惠、 二八分担、免收保证金”原则进行合作。
(4)创新业务开展模式。首先，实行政策性金 融工具市场化运作，实现农、政、银、担多方共赢。 山东农担政策性定位，不以营利为目的，银行合作利 率低但薄利多销，农担数字化能力和风险管控能力降 低其业务成本，银行完成普惠任务且“有利可图”。 其次，撬动农村金融供给侧结构性改革，实现多家多 层级金融机构竞争支农。竞争是良药，可以倒逼银行 降低利率，提高服务水平，同时避免银行将不良客 户推到担保机构。最后，致力于全面综合精准“识弹拆弹”，实现“识分避查释化”全程风险管控。传统 担保模式的一个较大缺陷是不具备风险识别和管控能 力。山东农担整合了政府相关部门、银行、第三方和 行业发展数据“策略识险”，与银行分担风险、错位 管控风险、竞争规避风险、探索适合农业特点的风险 缓释和化解措施，避免了“担保做大必亡”铁律。
2.劣势(Weakness)
(1)业务主动营销意识不强。山东农担公司是 一家政策性担保公司，具有较强的政策支持(例如， 农担公司贷款省财政目前贴息1%，新冠肺炎疫情期间 最高时3. 175%)，导致三农主体主动申请融资担保的 意愿较高，这也间接使管理中心基层业务人员作用发 挥不够。有的受地方担保公司以前代偿的影响，担心 发生风险后被追责，开展业务主动性不强、积极性不 高，尚未树立服务意识。
(2)银担合作有弱项。有的管理中心与银行对接 沟通不到位，对政策调整、流程优化、模式转换、方 案更新等带来的新要求、新变化学习理解不到位，导 致银担信息不对称。
(3)部室职责存在交叉和空白。有的部室之间职 责界定不清晰，容易出现推诿扯皮的情况。机构设置 不科学，保后管理力量薄弱，数字化转型职能不清， 公司上下条线管理没有建立。
(4)风险把控待加强。当前，山东农担主要依 靠数据中台进行风险审核，利用“客户画像系统”和 “业务预审系统”把控风险，相关数据主要来源于政 府相关部门、合作银行推送、向大数据公司购买等。 这些数据存在定义不明确、口径不统一、难以实时更 新、数据维度偏少等问题，以此为基础的预审系统和 画像系统也必然存在一定隐患，保后管理工作缺失。
3.机遇(Opportunity)
(1)政策优势。党的二十大报告提出全面推进 乡村振兴。2013年中共中央国务院在《关于加快发展 现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中指 出要建立多层次、多形式的农业信用担保体系。农业 担保公司已成为各级地方政府全面推进乡村振兴的重 要政策工具，提供了强大的政策支持。山东省财政厅 于2018年印发了《山东省农业信贷担保政策性补助资 金管理暂行办法》(以下简称“《办法》”)，《办 法》中明确为山东农担公司建立资本金持续注入、财 政贴息、业务奖补及风险补偿等机制。
(2)农业的特殊性。党的二十大报告中提出“加 快建设农业强国”，这是党中央着眼全面建设社会主义 现代化国家大局做出的重大决策部署。维护我国粮食安 全目前也是我国重点关注的内容。创新农业金融方面在 助力我国农业发展方面起到重要作用。山东作为农业大 省，在新经济环境下，面临自然、市场、管理、社会等风险类别和不确定性，银行“收不抵支不愿贷”，政策 性农担公司的出现即面临的巨大市场需求。
4.威胁(Threats)
(1)资本金不足。随着山东农担公司业务规模的 快速增长、银行授信额度的提高及三农主体融资需求 的增加，农业担保公司资本金不足问题凸显。按照省 金融监管局要求，为小微企业和农业、农村、农民服 务的融资担保公司适用的放大倍数不得超过15倍。
(2)财政支持政策退坡。受新冠肺炎疫情等因 素影响，各地市财政压力较大。省财政厅对于山东农 担公司的财政贴息政策正逐年退坡，由最高3. 175%， 已经降至1%。山东农担公司虽属于政策性公司，但还 是公司化运作的方式，国家要求在体现社会效益的同 时，要保障经济效益，这关系企业高质量发展。目前 农业担保公司的担保费率较低很难做到盈利，也无法 开展市场化业务，如果失去财政业务奖补机制和风险 补偿机制，山东农担公司将无法运营。
(3)系统性代偿风险。系统性金融风险的发生是 农业担保公司或将面临的巨大风险。山东农担公司巨大 的融资担保放大倍数难以避免金融系统性风险影响。
三、建立成熟的农业担保公司的对策建议
(一)政府层面
农业担保公司属于政策性公司，是非营利性机构。 农业担保机构主要承担的是政府的政策导向职能，是国 家层面推进农业供给侧结构性改革。健全农业信贷担保 体系、提升金融服务“三农”实力的重大举措，是政府 创新农村金融模式， 具有“财政+金融”“政府+市场” 的政策性金融工具。建议省政府建立明确的资本金持续 注入机制，维持农担公司的政策性属性和持续发展。省 级财政部门建立健全农业担保公司的风险补偿机制、业 务奖补政策，并形成常态化机制，做到持续财政支持。 建立合理的“政银担”分险机制，这既能有效缓解商业 性金融机构的风险管理难题，增强投入三农的内生动 力;又能够较好地体现政府的政策性导向。
(二)担保公司层面
首先，做到优化存量，深度聚焦主责主业。建立健 全融资担保公司规章制度，确保担保事项的合规性，在 经营范围内承接担保业务，优化产品方案，完善业务流 程，提高业务人员专业能力，规范“银担”合作项目。
其次，稳扩增量，推动业务规模提质增效。聚焦 国家重点战略和省委、省政府决策部署，支持各地乡 村振兴发展和高端设施农业发展。充分将“植根益 民、扶持‘中小’、服务‘三农’、创造价值”的企 业使命贯穿落实到各项业务活动中，为乡村振兴领域 注入更多金融活水，扛起粮食安全责任担当。
最后，严控风险，实现高质量发展。依托互联网 探索助农新模式，深化大数据在保前保中保后全流程中的应用，进一步开发并完善预审系统、大数据保后 系统等数字化风险管理工具，不断强化数字化风险管 理核心能力。优化“大数据+人工”的风险审查模式， 不断提高“人机同行”中机器审查、审批占比，借助 “互联网+担保”模式，延伸业务触角，与当地银行签 订互联网担保业务合作协议，发挥各自在金融要素匹 配、前沿技术应用、高质量企业服务等方面的优势， 赋能“三农”经济发展。通过互信协议约束合作银行 金融机构的行为，利用分险机制防止银行风险转嫁。
(三)金融机构层面
银行金融机构应推行“敢贷、愿贷、能贷、会 贷”长效机制，结合银行金融机构自身服务普惠金融 领域的需要，积极履行金融支持小微企业、三农主 体职能。通过和农业担保公司合作，共同研发融资产 品，利用银行金融经验，在把控风险的基础上，提高 普惠金融覆盖面。
四、结语
农业担保公司是落实我国乡村振兴战略的重要抓 手，它的出现有效地解决了农业、农村、农民和银行 之间的“收不抵支不愿贷”问题，成为解决我国三农 主体融资难、贵、烦问题的重要手段，为我国农业产 业化的发展提供了巨大助力。但是，在财政资本金持 续注入机制、业务奖补、保费补贴以及风险控制、创 新业务流程等方面，农业担保公司还存着很多问题。 农业担保体系成立较晚，缺少专业人才，农业担保信 用体系尚不完善、各个农业担保机构之间发展不平衡 等问题也使得该体系无法完全发挥其功效。对此， 政府应完善财政支持政策，牵头组织我国农业担保信 用体系建设工作，建立健全农业担保领域相关规章制 度;农业担保公司也应该不断提高自身运营发展能 力，拓宽银担合作渠道，完善风险控制措施;金融机 构应立足自身需要，加强与农担机构的战略性合作， 共同成为我国三农主体发展的有效助力。
参考文献
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