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摘 要：当前，我国经济进入了新发展阶段，使国有企业 迎来了新的发展机遇，但同时也面临着诸多挑战，要想实 现国有企业的转型升级，需要做好企业的预算管理工作。 在信息时代，为了保证内部控制工作的全面性，国有企业 需要将预算管理工作作为转型升级的重要手段，在企业经 营决策制定的过程中，通过实施全面预算管理，能够强化 绩效考核，实现企业各项资源的合理分配。本文主要分析 了国有企业全面预算管理的重要性，深入探究了国有企业 预算管理面临的困境，并在此基础上提出了加强国有企业 全面预算管理的对策，以促进新发展阶段国有企业实现高 质量发展。
国有企业预算管理作为企业战略发展的重要手 段，能够为企业经营计划的制定提供有力依据，及时 了解企业发展过程中存在的风险问题，实现企业资源 的合理配置。国有企业全面预算管理有助于提升国有 资产的使用效率，加强各部门的交流与合作，贯彻实 施企业的各项经营战略。当前，国有企业预算管理中 存在预算编制不准确、预算监督不到位、执行机制不 完善、考核机制不合理、功能定位不准确等问题，无 法适应国有企业深化改革的根本需求，需要充分发挥 出全面预算管理的重要作用，建立全过程、全覆盖的 预算管理体系。
一、国有企业实施全面预算管理的重要性
(一)提高企业内部管理水平
国有企业内部管理工作的改革和发展，需要优化 企业综合管控标准，将全面预算管理作为管理体系建 设的必要环节，国有企业一定周期内经营活动项目的 财务信息进行综合评价，对后续项目资金投入进行合 理预测，以此作为企业资源配置、经营规划制定的重 要参考。加强国有企业预算管理，需要严格参考国有 资本预算管理规划，提高管理层对预算管理的重视程 度，判断国有企业未来的经营方向;改善企业内部组 织结构，加强各部门之间的交流和互动，要求企业内 部组织机构相互理解，围绕同一发展目标奋斗，借助 网络平台进行信息交流与共享，了解当前企业经营目 标的实现情况，为后续企业绩效评估工作的有效开展 提供参考。通过加强国有企业预算管理，有助于提升 企业内控执行力，优化企业内部治理水平。
(二)提升国有资产使用效率
加强国有企业预算管理，有利于实现企业各项资 源的合理配置，改善企业当前经营活动的设计流程， 建立全员参与的预算管理制度，不断扩大预算管理业 务范围，对企业资产进行统筹规划，避免存在资产闲 置问题，全面提高国有资产的使用效率。编制全面预 算将经营目标划分为层级制的小目标，通过国有企业 经营目标执行，实现对内部资源的有效使用，优化企 业内部组织结构，实现国有企业全方位预算管理，对 企业资产进行全面管控，充分发挥出国有资产的使用 价值，实现保值增值的国有资产配置目标。
(三)加强各职能部门的交流与合作
加强国有企业预算管理，要求企业各职能部门之 间的共同配合。传统的企业预算管理将预算编制工 作、预算执行工作纳入财务部门，导致工作人员对企 业当前的经营发展情况了解不充分，为管理层提供的 预算成果不准确。要想从根本上解决这一问题，需 要加强企业各职能部门之间的沟通与协作，要求企业 各职能部门积极参与，企业领导层、企业各部门负责 人和企业基层职工形成科学的预算管理理念，维护企 业的成本效益，保证各部门预算执行目标的协调性， 全面提高企业凝聚力。在国有企业现代化改革的背景 下，企业的经营权与所有权分离，内部职能得到细 化，全面预算管理体系的建立，需要明确划分各职能 部门的管理职责，通过量化指标客观评价的方式，有 效避免内部管理舞弊问题的发生，在企业内部营造一 个良好的预算管理环境。
(四)贯彻落实企业各项经营战略
面对当前市场经济呈现出开放性、统一性的发展 特点，国有企业的商务模式还有待创新。要想获得丰 富的市场信息，抓住当前的市场经济发展机遇，企业 需要制定科学的预算管理制度，保证各项企业经营活 动有计划地开展，预防财务杠杆风险，确保国有企业 的稳定经营;建立数据分析反馈机制，让管理层在 企业经营规划制定的过程中，结合当前企业的经营动 态，借助预算管理提供的财务文件，分析内外部经济 环境的变化趋势，制定科学、合理的战略经营目标， 确保企业各项经营业务的高效运行，为企业创造更高 的经济效益，落实分级管理制度，分解各项成本指 标，实现对企业经营成本的有效控制，促进国有资产保值增值。
二、国有企业预算管理面临的困境
(一)预算编制不科学
国有企业的预算编制对当前的市场环境了解不 足，无法对企业未来的经营形势做出合理预测，市场 和企业自身的战略定位存在明显差距，在预算编制中 过于强调目标的导向性作用，编制流程设置不合理。 国有企业的高层管理人员为了追求经济效益，盲目地 进行经营目标制定，导致企业财产预算脱离了实际项 目需求，企业内部建立的预算调整机制不健全。企业 经营过程中受到内外部环境的影响，无法根据当前的 市场经营形势做出及时调整，逐渐丧失经营指导权。 国有企业预算管理中更加重视对历史数据信息的获 取，普遍采用定期增量的预算编制方式，将往年的企 业经营情况作为预算编制的基础;许多部门为了避免 年度预算削减，会盲目地增加不必要支出;预算编制 中对各单位的资源分解不到位，对采用的预算管理策 略执行性不强。管理者在制定年度预算目标后，无法 结合国有企业的实际情况，将经营目标进行分解和执 行，难以发挥出预算管理的监督与控制作用。
(二)预算监督不严格
通过预算管理部门进行项目监督，无法合理地预 估企业即将面临的各类风险问题，要求预算执行部门 的共同参与。国有企业将预算编制、预算执行、预算 监控等工作都归属于财务部门，在实际执行阶段只是 简单地完成了预算编制工作，却忽视了预算执行和预 算监管的重要性，企业制定的经营指标无法真正地融 入企业生产经营活动的各项环节中，导致国有企业预 算管理缺乏联动性，制定的预算管理政策未得到有效 落实。部分国有企业管理者对预算管理工作的认识比 较片面，认为预算管理只是简单地进行预算分析， 对预算管理工作与企业经营发展的关系未进行有效分 析，在预算管理执行阶段存在部门之间相互扯皮、整 体管理效率低等问题，严重影响了国有企业的预算管 理质量，最终的管理结果与预算目标存在较大差距， 导致国有企业项目开展中面临较大的经营风险。
(三)预算执行不到位
国有企业在经营过程中十分关注尚未完成的预算 指标，而忽视了对已达成的经营指标实践经验的总 结，导致优秀的管理办法难以得到有效推广，存在经 营目标制定不合理的现象，盲目地相信目标的完成结 果，却忽视了在实际运行中存在的预算管理问题。缺 乏对未完成指标影响因素的分析，无法从根源上解决 同类型问题，导致同样的风险因素反复发生，难以在 预算管理过程中了解国有企业经营的潜在风险，存在许多管理漏洞，影响预算管理质量。国有企业的治理 机构包括董事会、高级管理人员等具有公司控制权、 决策权的组织与个人，要想实现国有企业资源的合理 配置，需要强化对企业内外部环境的认识。当前，部 分国有企业预算管理执行机制不完善，会影响预算约 束与控制作用的发挥。企业预算编制通常由企业经理 负责，无法按照企业的内部治理要求设立专门的预算 风险控制组织，存在内部控制缺位现象，使企业发展 战略决策难以得到有效落实。
(四)考核机制不合理
国有企业预算管理需要为企业内部绩效考核提供 一个具有参考性的考核标准，主要目的是实现各项预 算工作的有效执行。当前，部分国有企业的预算考核 评价机制忽视了企业经营现状与企业员工个性化发展 需求。国有企业缺乏对预算执行情况的重视，预算管 理绩效考核工作缺少公开化的评价机制，导致预算管 理规划流于形式，负责预算管理的工作人员不具备工 作自主性。国有企业预算管理岗位上的绩效评价人 员、编制监督人员专业素养不高，严重影响了预算管 理绩效评价质量。目前，在国有企业中存在轻管理、 重支出的预算管理意识，严重影响了全面预算管理工 作的有效开展。在进行业绩评价方案制定的过程中， 忽视了新业务和新单位的支持效应，企业推出的宽松 管理政策让企业经营者盲目进行项目拓展，导致企业 面临较高的经济损失，各部门制定的业绩评价指标存 在冲突，工作人员应当履行的岗位职责与实际考核指 标相脱节。
(五)功能定位不准确
对企业生产经营过程进行全面管理的预算信息化 管理平台，在运行阶段要充分挖掘企业现有的资源潜 力，发挥出各部门之间的协同效应。但在预算管理工 作开展的过程中，许多国有企业将预算管理作为财务 预算管理的重要工具，在预算管理工作执行阶段只注 重财务指标，而忽视了预算管理的监督和控制作用， 不利于企业各部门管理职能的有效发挥。预算管理模 式较为单一，过度强调业务的绩效目标，缺少对非 直接经济因素的重视，部分国有企业为了完成经营业 绩，不断向下属单位施加业绩压力。部分企业为了完 成业绩目标不择手段，强调短期经营目标的实现，却 忽视了长期战略发展规划的制定，企业盲目扩展经营 市场。
三、国有企业加强全面预算管理的对策
(一)规范预算编制流程
国企应选择恰当的预算编制模式，结合当前市场 发展行情和企业的实际经营情况，保证预算申报的准确性，充分发挥出上级管理部门为主导的预算编制成 效，平衡好上下各级的利益关系，制定科学的预算管 理制度，与企业生产、销售、工程建设、项目投资等 经营计划相匹配。编制销售预算，制定科学的资本支 出、资本筹集方案，将董事会作为预算决策机构，负 责年度预算审批，调整预算方案，充分了解预算编 制、预算执行的全过程，各部门工作人员之间进行有 效配合以达成管理目标。评价考核机制的制定要从企 业的长远发展入手，保证预算方案的平衡性，不定期 地明确和改进预算目标，通过验证、分析、对比等方 式确保预算管理部门数据信息的准确性。
(二)健全预算审查制度
预算管理是一个动态化、持续性的管理过程，国 有企业项目开展的全过程需要进行动态监管，一切工 作开展围绕企业整体战略规划进行，通过市场调研获 取丰富的集团资源，明确国有企业的长期发展目标， 加强企业各经营管理阶段工作内容的有效衔接。制定 合理的预算指标，为企业未来的经营活动开展提供理 论依据，充分发挥出预算执行的监督职能，总结预算 管理在监督过程中的成功经验，通过对照分析等方式 了解预算执行中存在的主要问题。对重点目标进行重 点监督，有效降低企业经营风险，从宏观环境的角 度进行国有企业产业优势分析，获取竞争对手和产业 价值链的有关信息，了解企业客户的根本需求，从价 格、服务等角度进行评价与思考。
(三)划分预算管理职责
在预算执行阶段完成预算审批后，由预算管理部 门根据预算编制的具体需求进行预算执行，采用跟踪 控制的动态化管理模式，充分发挥出预算执行的刚性 作用，及时调整影响预算编制的主要因素。定期召开 预算工作会议，听取各部门的预算报告，分析预算执 行阶段存在的问题，制定科学的解决方案，找出预算 执行重点，在生产经营活动开展中进行全面监管，提 高资金使用效率。预算管理是国有企业战略目标实现 的重要保障，在预算审查阶段，由管理人员负责与业 务部门进行协调与沟通，结合当前国有企业的经营状 况，合理进行资源配置;要求管理委员会在项目审议 阶段，加强对预算管理草案的关注，及时完善与企业 发展需求不符合的工作流程。
(四)完善考核评价机制
企业将预算管理作为员工业绩考评的重要依据， 确定各职能单位预算管控指标和考核权重，将预算管 理工作真正落到实处，坚持客观、公正的执行原则， 完善激励考核机制，提高全员参与的积极性和主动 性。强化预算管控力度，落实问责追偿机制，避免国有企业内部工作开展与预算管理制度相脱节，企业财 务部门履行相应的管理职责，设立审计委员会进行预 算监督。将配套的预算绩效考核体系作为相关责任人职 权变动的重要依据，建立客观、公正的预算考核机制， 这是发挥预算管理职能的关键因素。企业需要完善绩效 管理制度，细化考核内容，采用层层分级管理责任制， 将预算执行与绩效考核挂钩。采用年终奖、专项奖等 激励方式调动员工的参与积极性，在国有企业预算管理 工作开展的过程中，实现企业成本的综合管控，有效规 避开放型市场下的同质化竞争，充分利用内外部优质资 源，参考当前的内部调度规则，借助预算管理体系实现 各类财务、非财务资源的合理分配。
(五)创新预算管理模式
国有企业应创新预算管理模式，准确地进行预算 管理功能定位，以企业战略规划为基础，以市场价值 链为导向，建立现代化预算管理组织体系，采用信息 化管理手段开发与引进专业的预算管理软件。不断完 善国有企业内部信息管理系统，提供准确的财务数据 助力企业预算管理目标的制定，保持财务信息管理 平台与企业经营系统之间的数据共享，对企业项目 开展的全过程进行动态化监测，实现预算资源的合理 配置。对各项业务活动进行合理安排，做好预算目标 的任务分解，将企业长期战略发展目标分解为年度目 标，将经营目标细化到各职能单位，确保企业预算目 标与企业战略布局相统一。
四、结语
在激烈的市场竞争环境下，国有企业预算管理工 作的改革创新，需要以提高企业资源效益为主要目 标，实现企业资源的合理配置，规范预算编制流程， 制定科学的预算审查制度，明确划分预算管理职责， 完善业绩评价考核机制，将企业管理事项融入同一管 理体系中，实现对企业生产经营的全过程控制，为企 业创造更高的经济价值和社会价值，以实现企业财务 管理目标，防范预算管理各环节出现风险问题。
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