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摘要:劳动关系治理是国家社会治理体系的重要组成部分,完善劳动关系治理体系,提升劳动关系治理效能,将惠及广大劳动者。本文以我国劳动关系治理试点区域之一——S市P区和谐劳动关系综合试验区为例,分析了该试验区建设中的小微企业劳动关系托管服务实践。本研究从社会治理的协同治理理论视角出发,基于SFIC模型为框架分析了S市P区小微企业劳动关系托管服务中政社协同的治理过程,总结了相关影响因素和存在的不足,并提出了治理路径的优化建议,以供参考。
关键词:小微企业;劳动关系;SFIC模型;协同治理;政社协同
一、引言
在国家提出的治理改革方针的指引下,G省自2015年开始开展共建和谐劳动关系综合试验区的试点工作,目前省内已陆续设立了五个劳动关系综合试验区。各试验区治理内容覆盖了劳动者的就业服务、企业用工管理、劳动争议处理、劳资冲突的协商调解、培育社会组织形成劳动关系的协同治理等多方面,对于区域内乃至国家的和谐劳动关系建设发挥出示范作用。本文聚焦在G省S市P区小微企业劳动关系服务托管工程,以SFIC模型为框架,分析了中小企业劳动关系托管服务的全过程,明确在劳动关系政社协同治理过程中的运行路径及过程中的影响因素,阐述和分析了治理过程中面临的困境与存在的不足,在已有实践经验的基础上提出了优化路径的建议,以期为我国劳动关系政社协同治理提供有益的借鉴经验。
二、理论基础与文献综述
(一)SFIC模型
Ansell和Gash(2007)提出SFIC模型(译为“协同治理模型”),主要元素包括:起始条件、催化领导、制度设计和协同过程。田培杰(2013)基于SFIC理论框架,构建了协同治理领域的新分析模型-综合模型,包括外部环境、协同原因、协同动力、协同行为、协同后果。该理论框架提出了在协同治理过程中的一些关键影响因素,对本文案例的劳动关系领域政社共治的协同治理具有理论与实践的指导和借鉴意义。
SFIC模型框架中,起始条件是达成合作关系时已具备的条件,是影响参与主体初始信任水平的关键因素;催化领导即保障过程有效协同的领导力量,是团结参与主体、调解协同过程的必要因素;制度设计指为协同过程设定基本行动规则,是多元主体参与程序合法性的制度保障;协同过程即前述三个影响因素共同导入所形成的闭合式循环过程,是该模型的核心,对最终产出的协同结果影响最大。
(二)文献综述
协同治理是指多元主体在治理网络中通过协调合作,形成相互依存、共担风险的局面,形成有序的治理架构,实现公共利益,本质是国家与社会对社会政治事务的共同管理。具体系统治理是为了实现一个公共目的,使人们参与跨公共部门、跨各层级政府或跨公共、私人、公民团体界限的公共政策的制定、执行以及管理的过程和结构。
我国协同治理发展与西方的发展路径不同,改革开放以来,政府与社会组织经历了政社合一到行政依附到逐步分离的过程,目前正经历依附与独立相互交错的转型阶段。构建带有中国特色社会主义的新型政社协同关系应选择政府与社会组织在“独立中合作、合作中共赢”的跨越式发展道路。
目前,学界的主流观点是“多中心”结构(曾永和,2012),即“一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维,意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务,实现持续发展的绩效目标,由社会中多元的独立行为主体,基于一定的集体行动规则,通过相互博弈、相互调适、共同参与等互动关系,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”(周丽,2019)。其强调了不同治理主体在协同合作过程中作为独立的组织或个体的客观存在,在学术界获得广泛认同。
二、基于SFIC模型的小微企业劳动关系托管服务分析
(一)S市P区小微企业劳动关系托管服务的实践探索内容
2016年,G省设立S市P区和谐劳动关系综合试验区(以下简称“试验区”),服务工程包括:公共就业服务标准化、引进技能人才、“631百分制”评价指标体系、“互联网+”劳动关系协调服务、劳动关系专业化社会组织的培育、劳动关系社会化调解服务、小微企业劳动关系托管服务以及市民培育。其中,小微企业劳动关系托管服务作为试验区主要开展特色服务工程,支持和鼓励借助社会组织的力量提供多样化劳动关系服务,通过政府和社会组织的支持来帮助小微企业探索建立劳动关系托管服务标准体系。
S市P区小微企业劳动关系托管的实践探索企业从政府介入的原因分析,由于试验区的新型劳动关系尚未完全形成,小微企业还处于发展初期,劳动关系调节机制不健全,劳动争议等问题得不到有效处理,需要政府调动社会力量进行劳动关系治理,以推动企业发展。同时,小微企业的建设也能缓解当地的就业问题,因此,小微企业和当地政府之间是双向需求的关系。
2018年1月,S市P区政府发布《S市P区小微企业劳动关系事务托管服务管理办法(试行)》,规定了托管服务的概念、服务对象、服务内容、监管内容、主要原则等,进一步规范劳动关系托管服务业务。这是政府为加大对小微企业的服务,协助小微企业构建和谐劳动关系。
S市P区政府治理成效得到了各方认可,在G省2020年底的综合试验区验收工作,获得了全省第一名。小微企业劳动关系服务托管项目也取得阶段性成果,包括劳资纠纷指标下降、异地搬迁平稳有序、有效降低了力资源成本的负担,推动了企业及区域经济发展。
(二)SFIC模型的框架与内涵
1.起始条件
(1)双方主体权力、资源和信息的不对等
S市P区的和谐劳动关系促进会(以下简称“促进会”)是P区政府为帮助政府解决小微企业的劳动关系问题或社会组织培养专员孵化产生的社会组织。政社关系属性注定了双方权力和资源的不平等,重要举措和制度建设都由政府控制。促进会负责人表示,“促进会虽然是政府孵化出来的,但毕竟是社会组织,社会工作是我们的本职工作,在政府的控制下工作热情并未降低”。这是保持共治关系稳定的关键因素。
(2)政府和社会组织具有高度的协同积极性
本研究主要关注政府与社会组织(促进会)之间的协同治理过程。在协同动机上,政府和促进会高度一致,促进会和小微企业通过协同治理使劳动关系更加稳定、和谐,而且企业也会获得补助,吸引了大批小微企业参与其中,截止到2018年共有294家,但部分企业起初参与协同的动机不够明确,导致后期不提供补助后,退出托管工程的情况,托管企业截止到2020年还有236家,说明政府、促进会以及企业之间的协同动机基本一致,但小微企业的动机不充分。
(3)合作初始信任度高
小微企业劳动关系托管的服务于2018年投入实际运转,政府清楚过往各微小企业的劳资纠纷和劳动关系情况,但不知如何改善,从而使开展托管服务成为抓手,孵化促进会开始处理微小企业劳动纠纷等问题,促进会与政府之间没有纠纷和合作的经历,所以相互信任和优势方对弱势方的物质补助促成了协同合作。
2.催化领导
催化领导需满足适当管理协同过程;保持技术的权威性;过程中形成各方认可、有说服力的决定。P区实践中,政府在小微企业劳动关系托管项目中发挥了有效的正向领导,对制定行为准则、建立各方主体间信任、促进面对面对话和探索多方共同获益起到了催化作用。作为政府的孵化产物,促进会完全听从于政府,并且政府发挥了良好的催化领导作用,这是统一协同过程的关键。
3.制度设计
制度包括行为准则、政策制定等内容。评价制度设计的三个维度为开放性、透明性、清晰性。开放性是基础,P区治理过程中进出渠道完全开放,政府提供协同治理平台,是协同合作成功的根本;同时,托管服务过程中行为准则、政策等都保持高度透明,多方明晰过程的公平性,增加信任度及协同意愿;对于清晰性,托管服务工程的执行办法和行为准则由学者和政府人员共同制定,全过程有章可循,既提高效率又促进相互监督。
4.协同过程
(1)托管服务市场属性定位的差异影响沟通的有效性
P区政府和促进会的信任天然存在,但双方对这项服务的市场属性存在不同看法。政府认为小微企业托管属于公共服务,企业无需缴纳费用。而促进会作为社会组织有生存压力,需要提供服务获得微盈利确保组织运转,因此希望享受这项服务的小微企业缴纳低于市场价的费用,双方定位不同导致对微小企业的劳动关系托管存在沟通障碍。虽然促进会是依附于政府的,政府具有决策权,但沟通的障碍也会影响到促进会服务的热情。
(2)服务对象的低参与度使双方协同意愿呈现波动特征
小微企业劳动关系服务建立之初,政府和促进会之间的协同意愿很强烈。但促进会是社会组织,因此同政府协同的意愿会受到其工作的反馈以及对象参与积极性的影响。2018-2020年参与服务的小微企业逐年减少,从292家下降至236家。面对参与度明显降低的情况,社会组织的协同意愿随之向下波动,但促进会不完全是独立的,而是挂靠政府部门下,工作上仍保质保量地完成政府下达的任务,对于小微企业的劳动关系和企业的发展具有实质性的成效。
(3)协同目标的共识性高
对于参与协同双方的目标共识性,政府作为发起者和领导者,不仅希望小微企业的劳动关系有所改善,更希望小微企业通过将劳动关系托管把更多的精力和财力用到业务或其他方面,拉动企业显著的经济增长,促进综合试验区的发展。促进会产生的使命就是处理小微企业的劳动关系问题,目标就是小微企业实现和谐劳动关系。因此,即使二者的目标长远性受到所处地位的限制而不同,但其协同目标还是具有很高的共识性,并且二者都为了实现目标而完成各自的工作。
四、多元化的协同治理效果表现及影响因素
(一)小微企业劳动关系托管服务中政社协同的结果呈现多元化特点
第一,评价视角多元。S市P区小微企业劳动关系托管服务最直观的成效是P区劳动争议仲裁的案件数量大幅降低。2016年试验区建立第一年劳动争议案件171起,而促进会成立的第一年,280家企业在2018年未发生劳动仲裁案件,发生1-2件劳动仲裁案件的企业有50家,仅有15家企业发生3件及以上劳动仲裁案件,相比2016年总案件数下降62%。同时,良好、稳定的企业劳动关系可以促进企业经济水平向好发展,说明协同治理过程对于企业的经营状况与未来发展都有积极影响。数据表明协同治理后的企业劳动关系状况大有改善。第二,评价结果的多元化。本研究认为S市P区小微企业劳动关系托管服务是劳动关系治理模式的创新尝试,对小微企业自身劳动关系治理水平是极大的帮助,企业劳动关系的沟通机制也更健全,和谐劳动关系建设情况在托管服务进行的第一年显著提升。小微企业自身能力的提升,才是帮助企业快速发展的根本。
(二)劳动关系政社协同实践的影响因素
劳动关系政社协同实践的关键影响因素为:一是多方主体之间的信任程度。本案例主体间的特殊关系使得政府与促进会之间天然的信任是协同治理能够成功的关键因素。二是多方主体之间的协同积极性。积极性高的协同是成功协同治理的必要条件。三是多方主体之间对于协同目标的共识性。双方对于协同目标具有高共识性时,协同治理终会收获满意的成效。多方主体为共同的协同目标去努力,目标终会实现。
五、研究结论与建议
(一)构建区域劳动关系协同治理的沟通机制
完善协同过程沟通的机制可以分为两个方面:一是完善对话沟通平台。畅通各主体的意见表达渠道,尤其是增加社会组织的话语权,打破传统自上而下的单向沟通管理模式,推动多元主体平等交流,增进沟通效率和协同信任。二是构建利益协调及表达机制。为避免各参与主体在协同过程中只顾实现集体的长远利益和目标而忽略了团体利益,本研究案例中的促进会并没有完全实现作为社会组织的权力和作用。因此,应构建完善利益协调及表达机制,促进协同目标和治理规则在保留各方组织特色的基础上达成一致。
(二)完善劳动关系调解员的招聘及培训体系
提供服务一方的人力资源专员的整体专业水平被视为保障政社协同长期运行的动力,政府应将下一阶段的工作重心向吸纳和培训人才倾斜,使社会组织中高层次专业人才和高素质的管理人才占据一定比例。政府和促进会应积极建立、完善并创新管理体系、招聘机制及人才培训管理体系,做到全面提升协调专员的整体专业水平,实现组织发展和长期协同合作的双赢。
参考文献
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