摘要：行政机关负责人出庭应诉制度是法治政府建设的重要内容，是推进国家治理体系和治 理能力现代化的应有之义，是全面依法治国、建设阳光政府的必然要求。本文意在通过研究行政 机关负责人出庭应诉的信息公开情况，来研究该制度存在的问题，以公开促提升。通过对行政裁 判文书的案例分析，研究该制度在落实时存在的问题，坚持以结果为导向，侧重对该制度落实情 况进行研究， 力求提出有针对性、可操作性的建议。
为了破解“ 民告官不见官 ”的难题，在 2014 年年底第一次修正的《 中华人民共和国行政诉讼 法》(以下简称《行政诉讼法》)第三条第三款 中就已经规定：“ 被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作 人员出庭。”这也是在《行政诉讼法》总则中首 次以单独条文的形式规定行政机关负责人出庭应诉制度 ，将这一制度上升为一项基本原则。
虽然该制度意义重大，在某种意义上行政机 关负责人出庭应诉制度提升了行政机关依法行政 的水平，也保护了相对人的合法权益。但是，因 为有很多现实和人为因素的影响，该制度的执行 效果仍然与其原本的立法目的有很大的差距。此 外，由于部分官员存在的“ 官 ”性，导致相关行 政机关负责人出席庭审的比例不高，而且存在着 一定程度的形式化现象。在审理过程中，经常会 出现一些不出庭、不举证、不答辩、不履行判决的 情况，甚至部分行政机关的负责人还会插手诉讼 过程，这给法院的案件审理工作造成了很大的影 响，也对司法的权威造成了很大的负面影响[1]。
一、行政机关负责人出庭应诉制度的概念
行政机关负责人出庭应诉制度，是一种以行 政主管人员为被告，以其负责人员或副职人员为 主要人员到庭参加审理的一项诉讼制度。2014 年 第一次修正的《行政诉讼法》着重解决了民告官 “ 三难 ”(即立案难、审理难、执行难 )的行政诉 讼问题，将负责人出庭的规定从理论上提升到了 法定的层次，并以此作为突破，进一步提高了对行政主体和责任人的认识。对于不能到庭者，应 当由相关工作人员代为办理。此外，对于负责人 没有合理原因拒绝出席庭审或在没有得到允许的 情况下退出庭审的情况，此次修正也规定了相关 的法律后果，也就是法庭有权作出司法意见对于 相关行政机关的负责人进行追责。通过这种制度 设计，可以将相关行政机关的负责人出庭应诉作 为原则，将其不出席庭审作为一个例外，让其完 成由行政主导到司法主导的转型，进而在一定程 度上 ，将“ 告官不见官 ”的问题给解决掉。
二、行政机关负责人出庭应诉制度的意义
作为一个新建立的制度，行政机关负责人出 庭应诉制度的设立有着开创性的意义，这对保护 公民的权益、提升政府的法治水平、实现行政争 议的快速解决都有着非常重大的作用。在公民看 来，相关行政机关负责人到庭参与诉讼，传达了 一个真诚解决行政争议的信号，也表示了对公民 权利的尊重，这不仅是一种官民关系友好的重要 体现，也与行政机关的宗旨相一致。在行政主体 方面，一是能够督促其依法办事，使其依法行事; 行政机关负责人可以在应诉时，了解到其执法过 程中存在的详细状况和问题，并有针对性地改善 自己的履职方法，进而规范执法行为。行政机关 负责人参加法庭审判的行为还可以起到引导和 示范的效果，能够引领整个行政机关积极遵纪守 法，极大地降低行政纠纷发生的概率。二是对行 政机关负责人的诉讼应对提出了更高的要求，因为 在行政诉讼中，相关行政机关负责人必须做一些必要的准备工作，比如阅卷、撰写答辩材料等，这是 提升其诉讼应对能力的一个关键环节。在解决行政 纠纷方面，相关行政机关负责人是该行政执法活 动的主要领导人，对该行政纠纷中的重大事项拥 有决定权，这对迅速解决纠纷，从而更好地保护 公民的合法权益有着不可替代的作用[2]。
三、行政机关负责人出庭应诉制度存在的问题 ( 一 )立法的规定过于原则化
我国相关立法在规定行政机关负责人出庭应 诉制度时，往往过于原则化，没有对行政机关负 责人的范围进行明确界定，仅规定了“ 行政机关 负责人有正当理由不能出庭的才可以不出庭 ”。
实践中，关于“ 行政机关负责人有正当理由不能 出庭的范围 ”存在很大争议，比如有的认为其不 能出庭是由于不可抗力或者其他正当理由，有的 认为其不能出庭是因为法院无正当理由未通知其 参加诉讼，在这一问题上，各地司法实践中的做 法不一。具体来说存在的问题主要有：行政机关 负责人因正当理由不出庭时，关于“ 正当理由 ” 的规定不明确;行政机关负责人应出庭的案件类 型不明确;行政机关正副职负责人的出庭分工不 明确;行政机关负责人出庭应诉的具体要求不明 确;行政机关负责人“ 应到而未到 ”所负法律责 任的规定不完善。
( 二)行政机关负责人对于出庭应诉缺乏重视
一方面，行政机关负责人出庭应诉率相对不 高;另一方面，行政机关负责人出庭应诉产生了 严重的形式化现象[3]。部分案件中，行政机关负 责人出庭后只会读一遍他们所准备的文件，其他 则什么也不说。因此，大部分的行政机关负责人 应诉前都会提前准备好答辩文件，甚至有的人从 头到尾，一言不发。实践中还存在一些行政机关 的负责人内心并不想出庭应诉，却必须按照法律 的要求去做，所以他们在法庭上的行为只是为了 应付上级部门和法庭，难免会有一些“ 走过场 ” 的意味。这种行为不仅没有达到法院受理行政诉 讼案件的初衷，反而有损国家权威，妨碍了行政 争议的解决。
四 、行政机关负责人出庭应诉制度的实践完 善策略
(一 )完善行政机关负责人出庭应诉的直接 规定
我国对行政机关负责人出庭应诉制度的直接 规定，最早见于《行政诉讼法》第三条，其中规 定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出 庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 该条明确规定了行政机关负责人出庭应诉的基本 原则，但是并没有对行政机关负责人出庭应诉的具体程序进行细化，主要原因是立法机关尚未出 台配套的司法解释，没有就行政机关负责人出庭 应诉的相关问题作出明确具体的规定。直到 2020 年 3 月，最高人民法院发布的《最高人民法院关 于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》对 此问题进行了细化，具体来说，明确了行政机关 负责人不出庭中“ 正当理由 ”的相关规定;明确 了行政机关负责人应出庭的案件类型;明确了行 政机关正副职负责人之间的分工;明确了行政机 关负责人出庭应诉的具体要求;完善了行政机关 负责人出庭应诉的相关法律责任。
( 二)建立相应的配套制度
1.建立行政机关负责人出庭应诉准备制度
行政机关的负责人通常负责领导全局，很少 直接参与行政执法工作，而行政执法工作大多是 通过基层的工作人员来进行的，部分行政机关负 责人对执法活动中的实践情况以及案件情况了解 得并不多。所以，案件相关行政机关负责人在开 庭之前必须做好必要的前期准备工作，必须对 整个执法活动进行全面认识，对案情进行全面剖 析，并找到相应的法律依据。在面对行政相对人 强烈主张的问题时，行政机关的负责人一定要认 真考虑，也要组织专门的人士进行讨论，最后才 能作出一个合理的决策。做好了充分的准备工 作，才能够在庭审的过程中，从容地应对原告的 质疑以及法官的提问，不能为了“ 完成目标 ”才 到场，而是需要为了解决争议而到场。可以对这 方面的准备工作进行具体的规定：相关行政机关 的负责人可以与参与执法等有关人员一起组建 一个应诉小组，这样可以对案件的情况以及执法 的流程有更多的了解，并一起制定出一份答辩意 见。之后，如果行政机关的负责人已经对案件有 了基本的了解，那么他就可以与其委托的律师进 行讨论 ，为应诉做好更多的准备[4]。
2 .建立行政机关负责人出庭应诉培训监管制度
政府应该建立起一套培训体系，可以让相关 的政府部门举办一系列的学习活动，邀请一些教 授、专家、学者开展理论讲座，同时还可以让一些 法官、检察院开展实践讲座，这样可以让行政机 关的人员掌握更多的法律常识，同时还可以让他 们出庭应诉的能力得到提升。当然，训练的形式 是有很多种的，不应该只限于讲课这样的教学形 式，也可以通过一些实际的案件来让人们进行讨 论的形式进行训练。此外，从源头上预防和解决 行政机关负责人出庭应诉制度执行不力的问题， 应当从制度建设方面着手，建立健全行政机关负 责人出庭应诉的监督机制，从源头上减少和预防行政机关负责人出庭应诉过程中出现的问题。
(三)加强司法层面的监督
1.法院裁量行政机关负责人出庭的案件范围
在相关行政机关负责人员出庭应诉时，由于 诉讼事项的复杂性，导致其无法参与全部诉讼程 序，故明确其应当参与的诉讼事项是首要的问题。 在我国行政法律体系中，对于行政机关主管的范 围已经有了明确的界定，未来自然会在管辖原则 的基础上明确行政机关负责人员的责任，但是实 践中最关键的问题依然是准确把握法院所具有 的自由裁量权，也就是需要由法院来确定谁应该 出庭。通过对行政纠纷的处理，将相关行政机关 诉至司法机关，能够体现出司法机关的专业、权 威。只有在法庭对全部案情经过合理的分析后， 才能确定当事人的出庭与否。在法庭裁定相关行 政机关必须出庭的情况下，要以法律意见书的方 式将必须出庭的情况和原因及时通知。在这个程 序中，及时制作并送达法律意见书是很关键的一 环，也是要求被告人及时出庭的一把利器。近年 来，在行政审判中，法律意见书的运用越来越普遍， 特别是法律意见书的公开化使其提出和执行已成 为一种强有力的手段。在这种情况下，人民法院 的主导性正是由于其拥有较大的自由裁量权，使 法院的地位得到了某种程度的提高，因而可以规 避公权力的介入[5]。
2.主审法官评价行政机关负责人的出庭表现
在法庭上，案件相关行政机关负责人发声的 效果等不仅会对案件审理的结果产生影响，还会 对负责人出庭制度未来的发展产生影响。从行政 机关负责人出庭应诉制度提出之初，各个地区司 法实践中的实际情况可以看出，在法院庭审中， 部分案件相关行政机关负责人的讲话，要么不触 及关键点，要么一言不发，让判决变得毫无意义， 从而会对行政机关在人民群众心中的形象造成严 重的损害，甚至使这一制度变成了一个“ 摆设 ”。 由于当前行政机关负责人应诉时应当就实质性解 决行政争议发表意见，其与控方在法庭进行的争 论就更具挑战性了。要迫使相关行政机关负责人 员做好开庭前的筹备工作，应当让法官有权对其 到庭后的辩护程序以及其在法庭上的表现进行评 估，判定其是否能够起到应有的作用。在此基础 上，要在体制上激励行政机关负责人员，让其做 好充分的心理准备，主动应对诉讼，从而实现对 行政纠纷的有效化解。比如，可以对行政机关负 责人的行为进行详细的记载，对于故意不到庭、 在庭审过程中不积极应诉、不尊重原告的诉讼权 利、对尊重法院权威等不良行为进行记载并进行 公告，同时向上级机关或者监察机关提出处分意见，并定期向人大汇报。当然，对行政机关负责人 员在法庭上的表现及执行工作的落实情况进行经 常性的回顾也是必要的，可以将其整理出来并定 期进行公示。
3.法院公开行政机关负责人出庭率和庭审表现
此措施的运作除了要依靠法院和法官，还要 借助公示制度的构建，保障公众的知情权。一方 面，法院可以利用工作报告、审判白皮书等方式， 公开行政机关负责人的到庭率和庭审中的表现， 让人们能够更深刻地认识到行政机关及其负责人 在诉讼中的表现，进而利用社会上产生的舆论压 力，促使行政机关负责人由被动出庭转向主动出 庭;另一方面，法庭可以向人民代表大会和当地 政府报告近期有关部门负责人参加审判的状况， 以此来衡量负责人出庭应诉制度落实情况。这两 项措施都能够促使相关行政机关负责人依法参加 审判，使负责人出庭应诉制度发挥应有的作用[6]。
五 、结束语
行政诉讼在推动行政机关依法行政和构建法 治政府方面发挥着非常关键的作用，因此，要更 好地利用私权来约束公权，必须健全负责人出庭 应诉制度。行政诉讼中的一切工作，都是以理论 基础和实践经验为支撑的，而行政机关负责人出 庭应诉制度也是如此，这就要求有权机关在总结 经验的基础上，对该制度进行持续的建设和完 善[4]。行政主管人员到庭应诉是一种符合现实要 求、符合实际的新型诉讼程序，对推进政府依法 行政、建设法治政府、维护社会稳定与和谐都有 着重大的作用。然而，在立法规定、内部监督和司 法监督等领域，还面临着许多问题，因此，要想全 面落实这一制度，仍然有很长的路要走，这不仅 要求立法机关对有关的法律规定进行进一步的完 善，还必须有行政机关的积极配合，法院和社会 舆论的共同努力。
参考文献
［1］ 吴帅丽．行政机关负责人出庭应诉制度的问题探析 ［J］．法制博览，2019（17）：254 .
［2］ 曹奕阳．行政机关负责人出庭应诉制度相关认定问 题研究［J］．湖北社会科学，2019（3）：148-153 .
［3］ 冯奔．行政机关负责人出庭应诉制度的实践价值及 完善［D］．南昌：江西财经大学，2019 .
［4］ 胡玉阁．行政机关负责人出庭应诉制度的实践与 反思［J］．华北水利水电大学学报（社会科学版）， 2018，34（2）：95-97 .
［5］ 公丕潜，杨帆．行政机关负责人出庭应诉的文本表 达与制度实践［J］．知与行，2018（1）：43-49 .
［6］ 徐健．行政机关负责人出庭应诉制度的实践与反 思［J］．长沙铁道学院学报（社会科学版），2011，12 （4）：21-22 .
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