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摘要：随着依法治国和消防体制改革深入推进，对消防行政执法工作提出了新的更高的要 求，如何精准把握消防执法现状、完善执法体系、加强消防安全管理工作，对于维护消防安全、增 强消防队伍公信力有着十分重大的作用。本文结合工作实际，对目前消防执法工作中的一些问题 进行了剖析，并对其成因进行了深刻分析，并就推动基层提升执法质量、夯实执法基础提出了对 策和建议。
消防执法是一项行使国家公权力的行政执 法活动，也是与社会各领域息息相关的一项重要 内容，同公众的人身财产安全和社会稳定有着密 切的关系[1]。消防救援机构能不能适应新形势 新要求，履行好消防监督执法的职责，提高执法 质量，夯实执法基础，全面提升消防执法规范化 和公信力，是提高社会消防安全水平的重点。从 消防管理的整体环境来分析，目前我国的防火监 督工作还面临着许多困难，有些甚至是严重的问 题 ，说明了当前的消防管理工作还有待提高。
一 、消防执法规范化的意义
消防执法规范化是部局在深入剖析当前形 势、切实落实工作任务的基础上，作出的重要决 策[2]。消防工作是社会安全工作中的一个关键 环节，如何准确把握“ 依法行政 ”的实质，提高 “ 依法行政 ”的质量，适应新形势的需要，具有十 分重要的意义。
消防执法规范化是一个动态的，与时代发展 相适应的过程。这反映了消防工作能否顺应社会 发展的要求，具有一定的规律;培养和提升消防 执法队伍的法治意识和法治素养，有利于将“ 严 格、规范、公平、文明 ”的理念转变为内驱力， 使之能够自觉按法律思路、法制方法来处理各种 消防治理问题[3]。
二 、当前消防执法过程中存在的突出问题
( 一)对执法规范化认识模糊
在当前执法队伍中，关于消防执法规范化的 基本问题，如法律法规的含义、范围等，尚无权 威的理论依据。有不少人甚至觉得，执法规范化 只要有文件和方案就能实现，并没有认清其在提 升执法规范化水平中的根本地位[4]。比较常见的是，有的同志仅注重在督导考核和执法考评中能 够获得较好的效果，对执法的规范化意识不强、 热情不够、投入不多。
( 二)执法人员能力素质不足
根据对近几年的行政执法案例的调查，许多 监管人员检查的都属于常见的违规违法行为，例 如消防设施未完好有效、占用防火间距、消火栓 无水等，虽然说以上均是火灾隐患或违法行为， 但发现这类隐患是对每名监督员最基础、最入门 的要求，而专业消防监督员的工作能力绝不能仅 限于此。在实际的消防检查中，消防监督人员经 常会忽视深层次消防安全隐患的排查，亦不重视 消防安全制度的落实、预案的制定和重点部位的 安全检查。
(三)执法理念有待转变
一些监督员仍然没有从传统的思想惰性中解 脱，仍然是老套路、土方法，仍然是以罚款代替 整改。以数量“ 论英雄 ”，仅关注检查单位数量、 执法办案数量，没有从源头上推动单位的主体责 任，常常导致检查不少去、措施不少定，但火灾 事故还时有发生。实践中，不乏“ 今日工地现场 失火，明天就抓建设施工单位;如果明天是超市 着火，那就进行超市火灾隐患整治 ”的现象。但 是，对火灾的预防工作，不能治标不治本，而是 要具有全局思维 ，辩证思维。
(四 )消防行政执法工作实效性有待提高
一是大队级法制审核作用发挥不明显。在消 防体制改革之后，由于各部门的限制，很多小型 的单位都没有独立的法律部门。一般情况下， 每个大队的监督人数为 4 ～ 9 名，大队级法制员 均由监督员兼任，根据工作需要，监督员既要努力完成监督执法、火灾调查、宣传教育等常规工 作，还要与地方党政部门和社会单位就各项具体 工作的开展做好沟通协调，导致长期以来大队级 法核形同虚设，有的地方甚至还存在仅注重现场 执法、过分依靠文职办案等方面的问题[5]。二是 对行政执法工作的评价标准还不够规范。执法工 作的考核，在行政管理工作中发挥着举足轻重的 作用，然而，如果没有一个统一的标准，仅仅依 靠考核人员自己的能力和理解，这对执法规范化 建设反而是有害的。虽然在考核中也有各种考核 指标，但这些指标并不能涵盖所有的考核内容， 所以在不涉及具体的考核指标时，考核人员很可 能会引入一些主观观点，从而影响被考核的执法 工作人员对法律法规的理解。
(五 )消防行政执法队伍整体水平有待提高
一是主动提升业务能力的意识仍有欠缺。当 前，消防机构大量的执法工作集中在一线基层大 队，执法涉及的法律法规面广量大。个别执法人 员不善于学习，缺乏本领恐慌意识，对消防法律 法规、技术标准的学习不深不透，不善于总结工 作经验，处理复杂问题的能力不强，执法过程中 极易出现定性不准、法律法规适用不当、办案程 序混乱等问题，造成在工作时经常处于被动局 面。二是执法队伍人少事多的现象依然突出。消 防监督执法力量不足是消防执法工作长期在低层 次徘徊的瓶颈，按执法办案程序规定需要 2 人办 案、1 人法核和 1 人审批，一个案件至少要 4 名 执法人员参与，加上重点单位的抽查、各类专项 行动、火灾调查以及其他业务叠加，疲于应付是 目前基层消防监督工作的真实写照，繁重的工作 任务使得消防监督执法人员普遍产生了厌倦的情 绪，对法律法规的理解和应用能力不强，导致执 法不作为或者作为不到位的问题时有发生[6]。
(六 )消防执法行为规范程度有待提高
部分执法人员在行政执法过程中，片面认为 在大的方面保证质量即可，而忽视执法程序和文 书制作中的一些细节。一是对待执法程序和执法 文书的严肃性不强。在办理行政案件中还存在不 按照裁量程序收集、保存证据;对行政自由裁量 权的种类、数额、情节、方式把握不准;法律文书 制作，法律条文引用，用语不规范等情况。二是 执行行政执法“ 三项制度 ”不实不细。消防执法 公示公开信息不全面、更新不及时，忽略了消防 服务窗口的规范设置、忽略了应当向社会公示公 开的事项，普遍存在未公示执法身份、公开信息 不全面的情况;执法视频的重要性仍未引起高度 重视，普遍存在执法视频不能体现检查全过程、 视频拍摄不规范等问题，甚至存在执法音视频涉嫌造假的嫌疑，严重违反执法制度，为执法留下 隐患。三是系统应用不规范、维护不及时。各单 位对系统应用维护工作仍缺乏重视，普遍存在单 位执法档案信息填写不准确，个人执法档案未及 时更新 ，社会单位基础信息缺项、漏项等情况。
三 、全面提升消防行政执法规范化的对策和 建议
( 一 )完善法治建设，促进执法规范化水平
在消防执法规范化建设中遇到的难点对修订、 完善法律法规起着重要的作用。目前，我国的消防 法律体系已经初步建立，并在实践中得到了进一 步的发展和改进 ，《中华人民共和国消防法》是 我国消防法律法规体系的重要组成部分。法律制 度的完善使消防执法的标准化得到了提高 ，两者 相互促进[7]。在消防立法方面 ，必须以消防法规、 标准规范的不断更新为立脚点和起点，坚持与经 济社会发展的要求相一致，保证依法行政管理工 作有法可依、有章可循。积极构建系统完备、科学 规范、运行有效的执法制度体系。健全制度起草 、 论证、协调、审议机制，探索专家咨询、论证和意 见采纳反馈机制。完善行政处罚、行政强制的判 定和裁量标准，压缩自由裁量空间。细化执法程序 和工作流程，规范执法文明用语，执法环节依法依 规进行。全面建立和落实规范性文件合法性审查 机制，严格执行规范性文件备案审查制度，重点加 强对涉及公民、法人或者其他组织权利义务的规 范性文件的审查工作。定期清理不符合当前执法 客观规律、与现行法律法规规章不一致的规范性 文件。
( 二 )紧盯提质强能，切实规范执法行为
一是要加强业务学习。采取集中学习和自主 学习相结合的方式，以全员岗位练兵为载体，努 力营造学习法律法规、标准规范和防火业务的良 好氛围，激发执法人员自主学习的积极性，在业 务提升中开视野、拓思路，在立足自学中增才干、 长本事，切实提升监督执法人员业务水平，彻底 解决理论基础薄弱的问题，通过提升监督执法人 员个人素养确保消防监督执法质效。二是要严 格规范执法。全面落实全过程记录、全程网上录 入、法制审核审批等各项执法制度，规范制作、 及时送达法律文书，坚决杜绝执法弄虚作假，严 格执法办案程序，如实将监督检查情况录入业务 系统，对火灾隐患跟踪督办整改，对违法行为及 时立案查处，避免出现执法程序问题和超时限 办理问题。三是要提升执法意识。持续加强消防 监督执法全过程监管，进一步提升证据意识、程 序意识和时限意识，做好执法过程全记录、正确 履行裁量权，落实集体议案、法制审核等制度手段，有效增强执法监督检查的规范性、客观性和 实时性 ，从源头上预防和杜绝执法过错。
(三 )创新工作形式，提升消防执法效率
消防部门的工作是否公平公正、是否履职尽 责关系到整个消防队伍的声誉，关系到政府的权 力使用和公共权益的维护。在工作中，重点加强 法律人才的管理、加强法治教育，合理调节执法 人员监督执法中的法制工作比例，建立相应的评 价制度和手段。同时，要加强执法人员的法律意 识，保证执法程序合法、调查证据确凿、违法事 实清楚、法律法规使用正确、执法过程文明。坚 持以公开为常态、不公开为例外原则，实行“ 阳 光执法 ”， 最大限度公开执法依据、执法程序、 执法进度、执法结果。充分运用公开听证、质证 等方式，增强行政案件办理过程的透明度和处理 结果的说理性。进一步规范执法窗口服务行为， 窗口人员上岗使用文明语言、按照规范要求操 作。针对群众反映强烈的突出问题，不断研究推 出新的便民利民措施，努力为群众提供便捷、高 效、文明的办事服务。
(四)优化考评机制，加强考评结果运用
消防执法行为具有较强的专业性和技术性， 执法人员常常会在实践中思考规范执法与实际 工作之间的差异，而在执法过程中，会存在不与 执法规范化、法制要求相适应的情况。所以，在 实施执法考评、督导等工作时，必须结合现实的 具体情形，而不是照搬照抄方案、细则。一是要完 善执法工作评价制度和规则，并不断地改革和创 新，科学、合理地推进消防系统依法行政管理工 作。二是要加强对行政执法工作的考核。实行每 个季度一次的网上抽查和半年一次现场检查，对 执行案件的档案进行相互检查，利用集中会审， 通过蹲点帮扶、内部纠错、不良案例审查等方式， 协助进行考核，并对存在的问题进行分析与总 结 ，以提高执法工作的整体水平。
(五 )强化业务培训，提高执法队伍素质
一切制度都是由人完成的，消防行政执法人 才队伍的整体水平，直接影响着队伍的社会形象 和公信力。因此，除了以往的执法质量考评外， 还要尽快健全和完善专业技术骨干的培养和激励 举措，通过优秀执法案例和优秀执法人员评选、 与兄弟单位开展交叉执法、建立与其他执法部门 的经验交流研讨机制等方式，从加强法律法规和 技术规范的学习开始，逐项分析执法领域存在的 风险隐患和薄弱环节。既要在基层执法人员专业 素质上求突破，也要在上级指导部门的指导能力 上求提升 ，共同促进消防行政执法水平的提高。
(六 )实行监督制度，促进执法质量提升
加强内部和外部的监督。消防监督检查是消防部门对外宣传的一个主要舞台，不但要彻底制 止滥用职权，同时，要避免“ 在其位不谋其职 ”。 从外在看，要充分利用执法部门对消防工作的 监管作用，从内部看，要从执行各种规章制度入 手，监督执法者履行职责，防止偷工减料。加大 执法监督力度。认真学习宣贯《应急管理行政执 法人员依法履职管理规定》，进一步落实执法办 案责任，规范消防执法过错责任追究工作，明确 每一层级的执法权力和责任，把消防监督执法的 责任落实到各个执法岗位，全面落实“ 谁主管谁 负责、谁审批谁负责、谁承办谁负责 ”的执法责 任制，切实规范消防监督执法行为，预防和纠正 行政执法过错。
(七)加强综合保障，提升执法办案条件
一是配齐监督执法人员，根据需要配备消防 辅助文员，并加大监督执法专业技术人才选拔培 养力度。进一步加强法治队伍建设，不断提高协 调推动、监督管理和服务保障的能力和水平;二 是强化执法业务经费保障，积极争取财政部门支 持，不断加大消防监督执法技术装备、执法办案 场所和执法信息化建设等方面的经费投入。
四 、结束语
在全面深化国家治理体系和国家治理能力现 代化的进程中，必须提升消防行政执法规范化水 平，切实提高司法公信力，以全新的形象回应人 民群众对消防工作的新期待、新要求。这就要求 我们要切实改进消防执法模式，以“ 双随机、一 公开 ”的执法模式为基础，以统一部署的各类专 项整治活动为补充，避免“ 选择性执法 ”，做到 “ 有法必依 ”，从“ 学法、懂法、用法 ”三个方面 下苦功，健全消防行政执法体系，培养执法专业 人才队伍，建立一支“ 心中有法、规范用法、严 格执法 ”的消防执法队伍，从根本上提升消防行 政执法规范化水平。
参考文献
[1] 王梁波.规范消防执法 维护社会和谐——浅谈消 防行政执法的规范化建设[C]// 中国消防协会. 2012 中国消防协会科学技术年会论文集(下).北 京：中国科学技术出版社，2012：443-446 .
[2] 王鑫博，傅芸蓓.消防行政执法规范化的现实考量 [J].法制博览(中旬刊)，2012(8)：47.44 .
[3] 孙海涛.浅谈公安消防行政执法存在的问题及解 决路径[J].科技与企业，2011(13)：15 .
[4] 李丽.浅析消防行政执法规范化建设[J].科技信 息，2011(12)：56 .
[5] 石明雄.浅议公安消防行政执法规范化建设[J].魅 力中国，2009(25)：36 .
[6] 姚伟标，蒋孝辉，王亮.浙江执法规范化操作[N]. 人民公安报·消防周刊，2008-06-30(1).
[7] 姚云辉，程道鹏.推动消防执法规范化[N].人民公 安报·消防周刊，2007-11-19(2).
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