SCI论文（www.lunwensci.com）
摘要：随着国内燃气管道的老化以及燃气事故屡有发生，政府部门为强化对管道燃气经营企业的管理，许多城市开展了管道燃气特许经营中期评估工作，各省市也相继出台了相关规范。本文从法律角度，结合笔者参与过的中期评估项目，分析特许经营中期评估工作的内容和结果的应用，以利于政府部门和燃气企业能够依法依规开展中期评估工作。
关键词：管道燃气；特许经营；中期评估；法律
天然气行业关系着社会公众利益和公共安全，属于公用事业，我国目前采取当地政府授予特许经营权的方式，将一定区域内管道燃气的建设运营权授予给企业，并向其颁发燃气经营许可证，燃气行业主管部门行使监督管理职能。特许经营中期评估作为行业主管部门行使监督管理权的一种方式，发挥着重要的作用。
一、中期评估产生的背景
对于“特许经营中期评估”这一概念首次是在2004年5月由原建设部发布的部门规章《市政公用事业特许经营管理办法》规定的①,公用事业特许经营企业必须接受主管部门的中期评估工作，在原建设部2005年9月发布的《关于加强市政公用事业监管的意见》②中又强调了该项工作的重要性和工作要求。2015年6月，国家发展和改革委员会等六部委发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，其中第四十三条③提出对特许经营项目进行定期监管。
但是，除了江苏省、湖南省等省份制定了特许经营中期评估办法，其他省份均没有制定中期评估细则，截至2022年底全国范围内开展特许经营中期评估的城市仍然不多，造成政府部门对燃气行业监管相对宽松，令我国城镇管道燃气行业处于粗放型发展的经营模式。
二、评估的主要内容与法规依据
按照目前多地省市制定的中期评估细则以及笔者参与的多个中期评估项目来看，中期评估主要是评价特许经营企业的建设、运营行为，评估其行为是否符合国家的法律规定、地方性法规、部门规章、行业规范以及《特许经营协议》的规定或约定。笔者从以下几个方面举例说明评估的内容与法规依据。
（一）燃气行业发展和投资能否满足城市功能需求及协议要求
该部分的评估依据主要包括当地政府制定的城市总体规划、燃气专项规划以及《特许经营协议》。截至2022年底，仍存在部分县市未制定燃气专项规划或者专项规划未经过评审、政府审批等程序的情形，进而导致特许经营企业投资建设发展不平衡，一个地市出现多个经营企业供气，造成重复投资、投资失衡。特许经营企业分别投资建设各自的门站与高压（次高压）管线，中压管线交叉、并行，当出现气价倒挂，工民用气比失衡时，民用户占比较大的企业出现亏损在所难免。
（二）设施的建设与改造是否依据法规及按协议要求履行
该部分的评估依据主要包括《中华人民共和国建筑法》《城镇燃气管理条例》《农村管道天然气工程技术导则》《建筑工程施工许可管理办法》《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》《城镇燃气输配工程施工及验收规范》《压力容器安全技术监察规程》等法律法规、规范与标准。举例来说，虽然《城镇燃气输配工程施工及验收规范》对燃气管道验收做出了详细规定①,但是很多燃气企业在验收过程中未按照该规范进行验收；也有很多企业未按照依据《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》规定进行公开招标，天然气行业是属于关系社会公众利益和公众安全的项目，依照相关规定，管道施工建设必须进行公开招标程序，但是很多管道燃气企业采用邀请招标或者竞争性谈判的方式选取施工企业，甚至存在违法转包或者借用资质的行为；根据《城镇燃气输配工程施工及验收规范》规定②,城镇燃气输配工程项目必须取得建设行政主管部门批准的施工许可文件后方可开工，但现实中很多中低压管道的建设由于项目多、流程繁琐等原因均未领取施工许可证，也未依据《城镇燃气管理条例》第十一条规定③将竣工验收情况报燃气管理部门备案。
（三）提供的公共产品能否满足法规及协议要求
该部分的评估依据主要包括《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国计量法》（以下简称《计量法》）、《中华人民共和国强制检定的工作计量器具检定管理办法》（以下简称《强制检定的工作计量器具检定管理办法》）、《供水、供气、供热等公共事业单位信息公开实施办法》、《燃气服务导则》、《城镇燃气加臭技术规程》《城镇燃气设计规范》、《特许经营协议》等法律法规、规范与标准。举例来讲，根据《燃气服务导则》第6．2．8条规定④,特许经营企业应当定期抽查用户灶前压力，每2个月不少于一次，但很多企业并未执行该规定。
（四）行业服务质量和用户投诉处理情况是否符合协议约定和相关规范
该部分的评估依据主要包括《计量法》《强制检定的工作计量器具检定管理办法》《膜式燃气表检定规程》《气体容积式流量计检定规程》《城镇燃气行业服务规范》《燃气服务导则》《特许经营协议》等法律法规、规范与标准。以河南省为例，根据《河南省城市燃气行业服务规范（试行）》第3．1．2条规定⑤,供气格式合同在使用前应当首先报送行业主管部门审查，但是大部分企业均未履行相关程序，进而导致格式合同条款存在不对等、不公平的情形，不利于用户合法利益的保障。
（五）应急预案的制定及演练是否符合相关规范
该部分的评估依据主要包括《城镇燃气管理条例》《城镇燃气设施运行、维护和抢修安全技术规程》《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》《农村管道天然气工程技术导则》《城镇燃气行业反恐怖防范工作标准》《特许经营协议》等法律法规、规范与标准。按照《生产安全事故应急预案管理办法》的规定，管道燃气经营企业应当对应急预案进行评审，并形成评审纪要，向应急管理部门和行业主管部门进行备案，同时经营单位应根据应急预案每年进行两次应急演练，在演练的时候应根据具体情况协调政府部门，并将演练情况向行业主管部门进行备案。但是国内很多燃气经营企业并未按照规定制定应急预案，也没有进行评审和备案，更未按照规范进行演练。应急预案能够明确在紧急事故发生时，各个部门应当作出的应对和准备，应急预案的规范与否、应急演练是否流于形式直接关系着社会公众的安全，重要性不言而喻。
（六）安全生产和管理情况
该部分的评估依据主要包括《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《城镇燃气管理条例》《特种设备安全监察条例》《压力管道定期检验规则——长输（油气）管道》《压力管道定期检验规则——公用管道》《城镇燃气管网泄漏检测技术规程》《城镇燃气埋地钢质管道腐蚀控制技术规程》《压力容器安全技术监察规程》《燃气系统运行安全评价标准》《农村管道天然气工程技术导则》《燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法》《城镇燃气设施运行、维护和抢修安全技术规程》《特许经营协议》等法律法规、规范与标准。举例来讲，依据《压力管道定期检验规则——长输（油气）管道》和《压力管道定期检验规则——公用管道》的规定，中压以上的燃气管道应按规定开展压力管道年度检查和定期全面检验。年度检查由经营单位自己检查，并进行相应检查记录，全面检验需要管道燃气企业委托有资质单位检验，由受托方出具全面检验报告。年度检查频次为每年一次，全面检验的频次为每3至6年一次，如果当年度进行全面检验的，可以不进行年度检查，但是很多燃气经营企业因未统计管道台账，未按规定开展年度检查和全面检验，导致被市场监督管理部门处罚。
（七）成本、价格的控制和执行情况
该部分的评估依据主要包括《中华人民共和国价格法》《政府制定价格成本监审办法》《企业安全生产费用提取和使用管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等法律法规、规范与标准。举例来讲，按照《企业安全生产费用提取和使用管理办法》的规定①,天然气行业关系社会公众安全，燃气经营企业应按照营业收入的固定比例计提安全生产费用，加大安全投入。但是部分企业对安全投入不够重视，未按规定进行计提，没有正确认识到经济与安全的相互关系。
三、评估结果的运用
特许经营中期评估结果的运用，主要是指政府部门通过中期评估结论，针对发现的问题采取某些措施，以规范后续的特许经营行为。措施主要包括限期整改、追究违约责任、临时接管、签署补充协议、提前终止协议等。
在此需要注意一个问题，“若中期评估不合格，政府部门能不能解除《特许经营协议》，收回特许经营权”。笔者认为，政府机关如果要解除《特许经营协议》，收回特许经营权，应当有明确的法律依据或者合同依据，否则将涉嫌违法行政。
《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定②了主管部门可以单方解除《特许经营协议》的情形，但是并不包括根据中期评估的结果而解除的情况。根据相关司法解释，人民法院审理行政协议案件时，参照民事合同相关规定。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十三条规定，单方解除合同条件主要包括因不可抗力因素、一方违约或者其他法律规定的情形。而地方政府制定的《特许经营管理办法》从法律渊源来讲，属于地方政府规章，不属于法律规定，政府部门如果仅依据中期评估不合格的结论与其解除《特许经营协议》可能涉嫌违法行政。如果经营企业确实存在严重违约的行为，同时又违反了《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，则需要审核该行政协议是否存在约定解除和法定解除的条件，进行具体情况具体分析。
截至目前，我国少部分省份已基本完成全省管道燃气特许经营项目第一轮中期评估，河南、湖南等省份也在同步推进评估工作。笔者希望通过本文，使政府部门和经营企业认识到，特许经营中期评估更多是审核企业经营行为合法合规的工作，只有合规评估、合法应用，才能保证评估工作的公平公正。
关注SCI论文创作发表，寻求SCI论文修改润色、SCI论文代发表等服务支撑，请锁定SCI论文网！ 文章出自SCI论文网转载请注明出处：https://www.lunwensci.com/falvlunwen/70725.html
