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摘要：本文对环境保护税的作用机制提供了理论诠释，并追溯排污费制度的发展历程，比较了 排污费与环保税的异同，表明了排污费改税的必要性。进一步从绿色红利效应、蓝色红利效应和 绿色技术创新等多个视角，梳理了排污费改税政策实施效应的研究进展，最后对环保税制度的设 计提出政策建议。
关键词：排污费制度; 环境保护税; 政策效应
习近平总书记早在 2013 年就提出要将生态 环境保护摆在突出位置，并将生态文明建设作为 “ 十三五 ”规划的重要内容，生态环境治理逐渐 成为政府、社会及企业共同关注的问题。2015 年 6 月，国务院法制办公布了《 中华人民共和国环 境保护税法(征求意见稿)》(以下简称《环境保 护税法(征求意见稿)》)，广泛征求社会各界意 见。这是中国绿色税制改革的一个重要进展，一方 面是值得称赞的，另一方面其实施效应能否达到 公众期待仍需考察。随后，2018 年颁布的《 中华 人民共和国环境保护税法》(以下简称《环境保 护税法》)作为首个以环境保护为目标的绿色税 种，通过税收将社会成本内部化，有效调节企业 排污行为，那么，除此之外是否还存在其他经济 效应?本文对环保税的作用理论进行阐述，回顾 排污费改税的变迁历程及实施效应，并提出政策 建议以完善环保税制度。
一、理论依据
( 一 )外部性理论和庇古税理论
外部性理论最初始于马歇尔提出的“ 外部经 济 ”概念，接着由其嫡传弟子庇古加以扩充形成 了庇古税理论。外部性可以分为正外部性和负外 部性。正外部性是指经济主体(企业或个人 )的 生产或消费给其他主体带来收益但无法向其他主 体收取任何费用的现象。负外部性是指经济主体 的生产或消费给其他主体带来损失且前者无法给 予后者补偿的现象。实际上，政府通常利用外部 性理论参与环境治理，如排污者的经营活动对环 境的侵害进而影响到公众生活质量就体现了负外 部性。因此，政府应该征收环境保护税，将社会成本内化为企业成本以纠正负外部性。
福利经济学家庇古于 1920 年全面分析了环 境与税收之间的关系，认为课征环境税可以补贴 排污企业的私人成本与社会成本之间的差额。庇 古认为，如果市场中的经济主体无偿开发利用公 共资源并无限制地排放污染物，必定导致私人的 最优及社会的非最优，即市场配置资源失效。因 此，当私人成本小于社会成本时，政府向企业课 税;当私人收益小于社会收益时，政府给予企业 奖励或发放补贴。政府采用课税和补贴等手段， 将污染生产者造成的外部成本转为内在税收成 本 ，这就是“ 庇古税 ”的意义。
( 二)双重红利理论
“ 双重红利 ”观点最初始于戈登·塔洛克对水 资源的研究，他建议用环境税收来替代原有的其 他扭曲性税收，以提升环境质量，同时降低其他 扭曲性税收造成的福利损失。皮尔斯是首位提出 “ 双重红利 ”这一术语的学者，他在研究碳税改 革时指出，碳税取代现有的扭曲性税种的做法可 以降低现有扭曲性税种的税率，从而获得双重红 利：既可以约束生产行为以改善环境，又可以削 弱扭曲税制带来的效率损失。现今，学者们基本 对“ 双重红利 ”理论的含义达成共识，认为其至 少包括两层含义：一是对超额排污企业课税，增 加排污企业成本，约束企业的排污行为，从而改 善生态环境，即“ 绿色红利 ”;二是开征环境税对 国家税收制度结构产生影响，既可以减轻现存税 种对市场的扭曲，又可以增加社会就业，提高企 业产出 ，促进经济增长 ，即“ 蓝色红利 ”。
二 、制度演进
( 一 )排污费改税的变迁过程
生态环境没有替代品，良好的生态环境是人 类生存的基础。为解决日益凸显的环境问题，我 国一直在改革完善环境税制度，发展历程分为三 个阶段。第一阶段： 1978—2002 年，制度建立阶 段。全国人大常委会在 1979 年颁布了《 中华人民 共和国环境保护法(试行)》， 首次提出“ 以费 代税 ”的排污费制度并在部分地区开启试点。1982 年颁布的《征收排污费暂行办法》表明了排污 费制度的正式建立。之后二十年间，陆续颁布了 《 中华人民共和国水污染防治法》《 中华人民共和 国大气污染防治法》及《 中华人民共和国清洁生 产促进法》等法律作为排污费制度的补充，健全 排污收费制度。第二阶段：2003—2015 年，总量 排污收费阶段。2003 年颁布的《排污费征收使用管理条例》是一座里程碑，意味着排污费制度在 我国全面实行，并建立了统一的总量排污收费体 系。2007 年始，多个省市先后开展了排污费征收 标准调整工作，不同程度地提高地方排污标准。
第三阶段：2015 年至今，排污费改税阶段。党的 十八大召开后，生态文明建设被纳入“ 五位一体 ” 的国家发展总体布局，2015 年国务院法制办发布 《 环境保护税法(征求意见稿)》， 2016 年底《环 境保护税法》获得表决通过，并于 2018 年 1 月 1 日正式实施，第一部绿色税制法律诞生，实现了 排污费向环境税的过渡。
( 二 )环保税与排污费制度的异同
排污费制度存在执法刚性弱、违法成本低、 受地方政府干预等弊端，因此，排污费改税是必 然选择 ，排污费与环保税的异同如表 1 所示。
三、政策实施效应
( 一 )绿色红利效应
学术界对环境税的绿色红利基本持相同观点， 郭俊杰[1]认为排污费征收标准提高能够显著降低 工业大气污染物及各行业的污染排放，减少环境 污染。另有学者质疑中国排污费制度产生的绿色 红利效应，他们的观点基于中国较低的排污费征 收标准，相较之下污染治理成本更高，污染减排 效应不明显，反而会引起工业三废排放量增加。 此外，排污费、资源税等环境相关税费也没有起 到降低能源消耗和工业污染的作用。
然而，国内少有文献对环保税进行研究，因 为我国环保税政策较晚面世，2018 年环保税开征 之前的文献大多是从加大排污费征收力度的视角 出发，不涉及环保税减排效应。部分学者对加大 环境规制力度的实施效应进行探讨，也无法准确 体现我国环保税的实施效应。近年来，有研究表 明环保税的开征有利于约束企业排污行为，文传 浩[2]认为环保税政策能够产生污染减排的环境效 应，且由于减排技术的扩散，也促进了省域间减 排效应。
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二 )蓝色红利效应
现阶段，我国学者认为很难实现蓝色红利， 这跟环境税制度不健全有着密切关系。采用 CGE 模型(即可计算的一般均衡模型 )的研究发现环 境税标准的提高能够抑制企业对污染产品的生 产，对就业市场产生阻力，不利于企业发展和经 济增长。另有研究表明环境税政策能改善空气污 染状况并优化能源结构，但会波及宏观经济发 展，产生不利影响，因此仅通过征收环境税无法 达成减排降耗和经济发展的“ 双重红利 ”。陈利 峰[3] 通过构建 DSEG 模型(即动态随机一般均 衡模型)考察了环保税对宏观经济产生的长期与 短期效应，认为短期中政府要在稳定产出、就业 与生态环境可持续发展之间进行取舍。尽管短期 中会对经济发展带来“ 阵痛 ”，但长期看来收益 更显著。
综上，国内大多文献基于 CGE 模型进行研 究，该模型本质上是一种理论分析手段，而研究 环境税改革不能仅仅依靠理论模型，应当立足于 我国实情，实证研究排污费改税的实施对经济增 长的影响。王海[4] 实证发现，环保税进一步提高税额会降低全要素生产率，对企业发展有负面 影响，且位于小城市的企业表现更为明显。另有 研究表明，排污费改税并没有产生预期的蓝色红 利 ，反而抑制了经济增长。
(三)绿色创新效应
环境规制如何影响企业的绿色创新始终是讨 论焦点，其理论依据为波特假说：恰当且适宜的 环境规制可以刺激企业技术创新。学者们聚焦波 特假说进行了研究，然而未达成共识，结论包括 三个方面：一是创新促进说，设计恰当的环境规 制能够使企业将环境污染造成的外部成本转化 为内部成本，促进企业加强技术创新，用“ 创新 补偿 ”抵消“ 遵循成本 ”;二是创新抑制说，过度 严格的环境规制给企业经营成本造成较大负担， 对用于创新技术的资金产生“ 挤出效应 ”， 限制 企业发展和技术创新;三是关系不确定性说，不 仅环境规制强度会影响绿色技术创新，环境规制 类型也起到一定作用，如市场激励型环境规制在 突破临界值后，对绿色技术创新的影响会从线性 转为非线性。
综上，现有文献为后续研究提供了逻辑基 点。现今，国内对环保税与技术创新之间的关系 研究较少，更多研究环境规制与技术创新之间的 关系。环境保护税的开征相当于经济学领域开展 的“ 自然实验 ”， 为准确识别环境保护税对企业 绿色创新的影响提供了难得的机会。梳理国内近 十年的文献，这类研究大多选择环保投入、绿色 专利申请数或绿色全要素生产率来衡量企业绿色 技术创新或绿色转型，并通过双重差分法验证排 污费改税对企业绿色创新行为的影响。实证结论 支持“ 波特假说 ”，如刘金科[5]研究发现排污费 改税制度有效促进了企业绿色创新，但对其他技 术创新产生了挤出效应。廖果平[6]认为《环境保 护税法》的实施促进了重污染企业的绿色技术创 新，且对绿色实用新型创新的促进作用高于绿色 发明型专利。
四、政策建议
( 一)进一步扩大环境保护税的征收范围
本次环保税立法并没有将碳税纳入征收范围。 目前，我国设立了碳排放权交易制度的试点，其 与碳税具有可替代性。但碳排放权交易的存在并 不排斥碳税的存在，从欧盟碳排放权交易制度的 乏力和部分国家通过碳税来加大碳减排效应的情 况可见，未来我国对二氧化碳排放进行征税是有 必要的。因此，可以考虑在《环境保护税法 》中 加入对二氧化碳排放征收的相关规定，减少单独 进行碳税立法的难度。我国作为世界上经济建设 水平位居前列的国家，需要承担一定的责任，将碳税纳入征收范围中，既符合时代绿色环保的发 展趋势，又可以在应对全球气候变化方面贡献 力量。
( 二)进一步提高法定税率水平
我国现行环保税实行地区差异税率制度，且 各省市之间的税率差别不大，否则将导致污染物 在地区之间转移。国外许多国家采用了行业差别 税率或排污量差别税率制度，我国可以取其精华 进行借鉴。例如，德国对不同行业在噪声污染方 面存在不同的征收标准;美国是划分汽车污染排 放量最严格的国家，排放量高的税率高。我国应 该进一步健全和提高环保税征收标准，对不同污 染物采用差别税率。由于环保税政策 2018 年初才 正式实行，各省市根据规定相应地调整了环保税 税率，但仍有部分省市直接将税率平移，灵活制 定税率水平这一政策没有被充分利用，以致无法 展现环保税的绿色减排效应。
(三)进一步协调环境保护税与其他环境税费 之间的关系
环境税与资源税、消费税之间存在一定程度 上的关联性，三种税在征收环节存在交叉，但也 存在未覆盖到的部分。我国目前资源税征收范围 过窄，仅对部分矿产资源以及盐两大类课税，而 其他与环保税未重合的自然资源如森林、水、海 洋等并未被纳入课税范围，无法通过税收约束得 到保护。同样，消费税的征收对象如成品油等污 染物，就不必在环保税的征收对象上重复设计， 而应当将那些常见的污染物如一次性塑料袋、氟 利昂等列入征收范围。环保税需要与资源税、消 费税等形成协同效应，环境相关税种之间相互配 合，能够形成涉及开采、加工、销售全环节的环境 税收体系 ，抑制经济主体破坏生态的行为。
参考文献
[1] 郭俊杰，方颖，杨阳.排污费征收标准改革是否促 进了中国工业二氧化硫减排[J].世界经济，2019 ， 42(1)：121-144 .
[2] 文传浩，林彩云.环保税能否给长江经济带带来双 重红利效应?——兼论流域环保税税制改革[J]. 南通大学学报(社会科学版)，2022.38(5)：48-62 .
[3] 陈利锋.环境保护税与环保技术进步的宏观经济效 应[J].南方金融，2019(11)：11-22 .
[4] 王海，尹俊雅，李卓.开征环保税会影响企业 TFP 吗——基于排污费征收力度的实证检验[J].财贸 研究，2019.30(6)：87-98 .
[5] 刘金科，肖翊阳.中国环境保护税与绿色创新：杠杆 效应还是挤出效应 ?[J].经济研究，2022.57(1)： 72-88 .
[6] 廖果平，王超.环境税对重污染企业绿色技术创新 的影响研究[J].财会通讯，2022(10)：54-59 .
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