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摘要：党的十八大以来，深化党和国家机构改革的重要内容之一就是行政执法体制改革，而综 合行政执法体制改革则是推进行政执法体制改革的关键着力点。因此，G 省在党的十八大以来一 直积极探索创新综合行政执法体制改革并取得显著实效，但也存在一些现实困境。本文在对综合 行政执法体制改革相关概念内涵把握的基础上，梳理 G 省综合行政执法体制的改革历程，再结合 实践，分析其存在的具体问题和困境，并给出对策建议，以期为 G 省高效高速推动综合行政执法 体制改革提供些许帮助。
随着我们国家社会经济发展的不断深入，市 场规模不断扩大，传统行业的边界越来越模糊， 交叉性产业不断涌现，使得相关利益主体之间的 关系日益复杂，这对政府的行政管理提出了更高 的要求，按照以前的行政部门非常细化的职能划 分和管理办法，应对此种交叉性社会事务将难以 为继，要么出现管理缺位，要么出现管理越权。为 妥善处理此日益突出的问题，推行行政执法体制 改革势在必行[1]，行政综合执法就是在这样的社 会背景下产生的。党的十九届三中、四中全会提 出“ 深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚 职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精 简执法队伍，解决多头多层重复执法问题 ”“进 一步整合执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门 综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能 力水平 ”。在实践中，复杂多元化的公共问题、多 层次的相关利益主体和宽领域的公共事务使现在 行政管理活动不再局限于某个部门，而是由政府 主导、相关部门协作、各相关利益主体共同参与 的管理活动[2]。多年以来，我国在综合行政执法 体制改革方面虽取得一定成效，但部门碎片化问 题依然存在。本文从 G 省实践出发，探讨综合行 政执法体制设计在机制层面与实践运行中存在的 问题并提出几点建议，以期为 G 省实现高质量的 综合行政执法目标提供些许帮助。
一、综合行政执法概念界定
综合行政执法是中国城市化进程的产物，与现阶段中国国情相吻合。《 中华人民共和国行政处 罚法》(以下简称《行政处罚法》)在其第十六条 中规定了“ 国务院或者经国务院授权的省、自治 区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使 有关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚 权只能由公安机关行使 ”。在该法出台以前，综合 行政执法只存在于管理实践中，该法出台以后， 综合行政执法正式纳入行政法治的范畴。
行政执法是众多政府行政部门履行政府职 能的方式之一，是由行政部门来负责执行的一系 列具体行为，涵盖了行政处罚和强制、行政许可 等，致力于加强社会治理。综合行政执法是指依 法设立新的行政机关或者授权行政机关，对其他 行政执法机关机构和职责进行“ 综合 ”，达到有效 缓解执法推诿和执法领域责任模糊的难题，以及 降低因“ 碎片化 ”问题带来的行政成本，其作为 独立完整的行政主体，享有行政权力，并承担由 此产生的法律责任[3]。
二 、G 省综合行政执法改革历程
在行政执法领域，一直以来都存在多头处罚、 重复执法、行政效率低、机构设置不规范等问题。 由于立法权限、经济发展等因素的限制，G 省及 其各个地州并没有相应的立法，其综合执法体制 改革主要依靠政府的规范性文件或者会议纪要等 形式来确立。G 省根据《 中央编办关于开展综合 行政执法体制改革试点工作的意见》(中央编办 发〔2015〕15 号)精神，撤销了 13 个省级执法机构，启动了 H 市、R 市、X 市全国综合行政执法 体制改革试点，印发了《〈关于推进全省综合行政 执法体制改革工作的指导意见 〉的通知》(G 委厅 字〔2016〕)、《 省人民政府办公厅关于做好跨部 门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通 知》(G 府办发〔2017〕) 两个指导性文件，这两 个通知明确将发展改革(含能源、价格)、经济和 信息化(含工业)、 国土资源、农业、林业(不 含森林公安)、水务、商务、体育、旅游发展、粮 食、人防、民政、防震减灾等领域法律法规规章规 定的全部或部分行政执法权调整集中由综合行政 执法部门行使，同时明确由市(州)、县(市、 区、特区 )政府结合实际研究确定行政执法权的 调整集中方式，并要求清晰划分综合行政执法与 日常监管之间的职责边界。
以国家和省政府相关法律法规和指导文件为 依据，G 省各市(州)、县(市、区、特区)政府 开始了综合行政执法的改革探索。例如 G 省 G 市 发布《G 市综合行政执法办法》， Z 市发布《Z 市 深化综合行政执法体制改革实施方案》等，在推 进减少执法层级、提高执法效率、提升执法效果 等方面取得积极成效。
三 、G 省综合行政执法改革存在的问题困境
关于综合行政执法改革中存在的问题和困境， 目前很多专家学者结合实际都给出了自己的观察 和分析。总结起来具有共性的问题困境可总结为 以下几点：第一是法律法规依据不健全，可能导致 组织结构、执法范围、执法权限等模糊;第二是缺 乏精准的上级政府的总体部署，可能导致信息共 享不畅通、上下职责不对称、部门权责边界不清 晰等问题;第三是改革资源不充分，可能导致综合 行政执法人员数量不够，执法队伍整体能力和素 质不高等问题[4 - 5]。
在 G 省综合行政执法改革探索进程中也存在 包括以上问题的诸多问题。具体如下：
( 一)缺乏自上而下的领导机制
目前，很多市县两级没有设置综合行政执法 改革工作领导部门，也没有设置综合行政执法工 作领导小组，工作领导机制不完善。G 省人大代 表在《关于进一步深化 Z 市综合行政执法体制 改革的建议 》中反映，目前 Z 市综合行政执法部 门除个别领域与省级行政管理部门业务指导工作 开展较好外，其他很多执法领域基本上失去了与 省级行政管理部门的联系，且 Z 市改革后监管和 执法分属两个部门，导致改革后综合行政执法部 门执法案件信息不能录入上级行政管理部门业务 信息平台，上级管理部门不能通过平台了解 Z 市执法办案情况，影响上级行政管理部门对 Z 市综 合行政执法改革工作成效的认可度。
(二)综合执法横向联动配合不够
在地方综合行政执法机构履行执法职责时， 根据《行政处罚法 》的规定，如需要强制执行， 需要申请公安等司法部门协助。但是，在实践中， 一方面公安等司法部门人员等执行力量有限，另 一方面申请协助的程序多且复杂，往往使得案件 执行的阻碍得不到及时清除，影响到综合执法效 果。同时执法机构与其他职能部门之间信息共享 程度不够。例如目前规划、国土、城建等领域的 职能部门掌握着许可、验收等关键信息，但由于 信息资源共享平台尚未完全建立，综合执法机构 不能及时掌握这些信息，导致综合执法较为被动。
(三)群众对综合行政执法观念有待改善
在城市管理中，综合行政执法面向的执法对 象常常是群众，在执法过程中综合行政执法往往 存在着执法手段单一、方式简单的问题，多数采 用暂扣物品、罚款、驱逐等刚性手段，很容易造 成冲突。且目前很多地方综合执法部门尚未建立 常态化管控机制，执法工作的开展往往是集中在 各项迎检时期。使群众认为政府部门行政存在 形式主义，长此以往，使政府在民众心里缺乏公 信力。如何在群众与执法者之间取得平衡获得双 赢，将两者由对峙型关系转变为合作型关系，改 善群众对综合行政执法的观念迫在眉睫。
(四)执法队伍建设存在短板，执法力量严重 不足
首先是人员数量不足，在综合行政执法体制 改革后，大量的执法权限转移至综合行政执法 局，在高压、高强度的执法任务要求下，执法人员 严重不足问题愈发严重;其次因普遍存在行政编 制少等原因，存在同一机构内多种编制混合，且 目前还有大量临聘人员协助执法的现象，同工不 同酬，人员思想不稳定，工作积极性不高，不利于 提高行政执法效能和科学化水平;此外综合执法 需面对的情况错综复杂，不同案件的执法依据、 流程、处罚措施等都要求各异，这对于执法人员 的综合专业能力是一项很大考验。
四、推进 G 省综合行政执法改革的建议
通过综合行政执法体制改革，在城市管理理 论上将起到降低管理成本、提高管理效率、提高 利民惠民力度等正向作用。但在改革时只是简单 将管理权与执法权分类分离，从而简政放权、权 力下移，一方面可能导致执法权限过大超出基层 治理单位的接受能力;另一方面可能导致社会管 理部门因被剥离了执法权而“ 躺平 ”， 具备管理职能但不去管理，甚至简单以罚代管，出了问 题就推卸给执法部门 。显然改革要取得实效， 其前提一定是在法律政策先行出台的基础上， 有相关配套的机构设置，人员及物力、财力的 保证。
( 一)增强社会公众参与社会管理的意识
从现在社会治理理论的发展来看，城市的优 化治理仅仅依靠行政力量远不能达到治理效果， 必须建立包括群众在内的多元化主体来进行治 理，倡导公民参与、健全公民参与社会治理也是 服务型政府建立的必要渠道。首先，加强宣传， 充分发挥网络媒体宣传作用，曝光管理中的突出 问题、典型事迹等，引导群众知晓，进而支持并 参与。其次，建立健全公众参与的机制，拓宽参 与渠道。如在管理的决策、法规的制定上必须吸 取公众诉求，对人民群众关心的执法问题以及社 会热点问题，及时公布事情真相;在管理监督上 完善投诉举报服务平台，发挥广大群众的“ 主力 军 ”作用。最后，促进执法观念的转变。需要将 执法观念从方便执行逐步过渡到群防群治的思维 上来，不断约束行政执法部门，坚决避免其胡乱 执法、滥用权力，不断提高执法的透明度以及公 平性，增强群众对执法的参与感和社会治理的归 属感。
(二 )完善组织结构，深化综合行政执法体制 改革的领导
综合行政执法体制改革涉及食品药品、公共 卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保 障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等 各个领域，与人民群众生产生活息息相关，故改 革既要立足当前，切实强化重点领域执法，在解 决突出问题上见实效，又要着眼长远，从源头上 预防和化解违法风险，在制度、能力建设上下功 夫。故必须加强体制改革领导，完善组织结构， 如建立省市县等各级综合行政执法部门联席会议 制度，联席会议召集人由地方主要领导担任，相 关部门领导作为成员，来统筹协调和指导改革中 出现的种种问题。
(三)打通行政资源壁垒，健全执法协调配合 机制
随着科学技术的不断发展和建设服务型政府 的需要，未来城市管理的发展趋势也必将引进新 技术如互联网、大数据、云计算等以满足社会综 合治理的需要。现阶段，可在综合行政执法改革 实践经验基础上，加快运用推广贵州省行政执法 监督综合管理平台，并借鉴 Z 省等其他地区的先 进经验，不断提高城市管理智慧化覆盖，在监管
统一、标准规范原则下提升城市管理信息化数据 资源共享高效。
在执法协调配合机制上要突破传统意义的 “ 跨部门协作 ”，对各政府部门之间业务衔接流 程进行改造，使政府机构设置的调整与职能调 整相匹配，政府内部的结构弹性增强，有利于持 续、稳定、有效地推进综合行政执法体制改革进 程。首先是在其他执法部门职能职责转隶之前， 强化各部门的协作意识，成立协调工作小组，在 定期召开的联席会议上统筹解决疑难问题，为以 后的转隶工作奠定基础;其次是完善司法部门协 助机制，促使综合执法机构与检察、法院、公安 实现案情信息共享，简化案件移送标准及程序， 实现行政处罚和刑事处罚相互配合，提升综合执 法效率。
(四)加强综合行政执法队伍建设
在综合执法改革过程中，首先须注重加强综 合执法力量配置，并力争在现有编制内解决。例 如综合执法部门吸收了原部门行政执法的全部职 能，则应按照要求撤销原执法机构，新组建的综 合行政执法部门吸收原部门相关人员编制、执法 装备等;综合执法部门吸收了原部门行政执法的 部分职能，新组建的综合行政执法部门也应按职 能划分情况相应吸收部分人员和编制。其次由于 综合行政执法面对的主要是日常社会管理，基层 一线执法岗位的充足才是执法力量的保障，故应 将大部分执法人员充实到基层综合执法单位，确 保事有人干。最后要不断加强行政执法队伍能力 的提升，例如有重点、有计划地对执法人员进行 综合法律知识的轮训，不断提高执法人员的综合 业务能力，并将执法人员的培训教育常态化、制 度化，且要求执法人员必须在受到专业的管理培 训后才可以上岗。同时创新综合行政执法队伍动 态调整机制，使执法人员能上能下、能进能出， 激发执法队伍的活力。
参考文献
[1] 裴娜娜.关于乡镇综合行政执法改革的实践与思考 [J].行政科学论坛，2022.9(6)：16-19 .
[2] 王飞.乡村振兴背景下乡镇综合行政执法改革初探 [J].中国畜牧业，2022(12)：44-45 .
[3] 侯宇，徐旦旦.健全雄安新区综合行政执法体制的 几点思考[J].黑龙江人力资源和社会保障，2022 (6)：140-142 .
[4] 浙江省人民代表大会常务委员会.浙江省综合行政 执法条例[J].浙江人大(公报版)，2021(5)：8-11 .
[5] 夏振华，张龚.深化农业领域综合行政执法体制改 革思考研究[J].新农业，2022(5)：62 .
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