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摘要：习近平总书记对于长三角区域一体化强调了“ 一体化 ”和“ 高质量 ”两个关键要求。 目前长三角地区破产案件呈现出数量多增幅大、疑难案件频发、审判质效有待提高等新特点，各 地现有破产管理人制度的差异又较大。本文从制度制定层级、分级机制、动态管理机制、选取机 制、配套机制等方面，将以上市公司破产为代表的疑难复杂案件、无产可破和个人破产为代表的 简易案件的繁简分流措施作为重点， 提出构建长三角破产管理人资源库制度的初步设想。
最高人民法院于 2020 年 11 月发布了《最高 人民法院关于为长江三角洲区域一体化发展提供 司法服务和保障的意见》，长三角地区作为全国发 展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强、 市场经济最活跃的地区之一，在国际形势加剧动 荡、国内经济循环压力增大的背景下，亟需进一 步完善破产制度尤其是建立和完善长三角破产管 理人资源库制度(以下简称“ 长三角资源库 ”)。
一 、长三角地区破产案件的特点
( 一)数量多增幅大
以江苏法院为例，2020 年全省法院新收各类 企业破产案件 6625 件，同比增长 99.5%，进入破 产审理程序的企业破产案件 2621 件，同比增长 134.86%，审结实质进入破产审理程序的企业破产 案件 2267 件，同比增长 148.57%。
(二 )以上市公司为代表的疑难复杂类案件、 新类型案件频发
1.部分金融企业进入破产程序。如南京市某 际信托投资公司破产清算案。
2.上市公司破产不断涌现。如某运环保、某 亿股份、某泰汽车、某南文化和某海防务等多起 上市公司破产重整案件。
3.关联企业合并破产、预重整类案件逐步出 现。如浙江柯桥法院审结浙江某方石化工业有限 公司、浙江某方控股集团有限公司、浙江某波实 业股份有限公司联合破产案件，无锡中院在全国 首创预重整引导人制度并审结江苏首例上市公司 某南文化预重整案件。
4.个人破产制度已渐行渐近。在深圳法院裁 定宣告第一例个人破产案件后，长三角地区也在 试点与个人破产制度相类似的个人债务集中清理的模式。以江苏为例，将苏州、徐州全市法院和其 他地区的 8 个基层法院作为试点法院，截至 2021 年 6 月底，已结案 63 件，使 69 名债务人走出了债 务泥潭。
(三 )审判质效有待提高
世界银行《2020 年全球营商环境报告 》指 出，营商环境评估的 10 个一级指标中，办理破产 指标得分 62.1 分(以 100 分计)，位居全球第 51 名，但与其他一级指标中的“ 开办企业 ”“获得 电力 ”“执行合同 ”等得分相比，提升幅度仍有 差距。其中回收率指标(回收债务占债务额的百 分比)仅得分 39.8 分[1]
二、各地破产管理人资源库相关制度的现状
( 一)各地规范破产管理人工作的制度制定层 级和繁简差异较大
上海、浙江、安徽均由高级法院制定规范管 理人工作的制度，辖区内法院仅有公示和更新名 册的权限。江苏则将制定制度的权限下放至中院 和基层法院。从管理制度的内容来看，各地制度 主要包含了管理人的入库、分级、指定、考核和报 酬等内容，但繁简程度差异较大。上海、南京、 南通规定较为笼统，基本复制《最高人民法院关 于审理企业破产案件指定管理人的规定》(以下 简称《指定管理人规定》)的相关内容，安徽、浙 江、苏州则规定得较为细致，存在较多创新。
(二)各地破产管理人的动态管理差异较大
破产管理人的动态管理一般包括入库、分级、 升降级及退出。
1.对于破产管理人的入库。对于入库主体， 浙江、南京编制个人管理人名册，其余地方则未 编制个人管理人名册。
2.对于分级。首先，对于分级依据，多数法 院仅是笼统根据执业能力、从业经验、社会信誉 等条件确定管理人等级，而南京则列明了详细要 求，如从事破产管理工作五年以上、担任破产清 算案件管理人不少于 10 件次、每年度履职评价均 为良好等次以上等。其次，关于分级方式，各地法 院的规定亦有所区别。如安徽将破产管理人分为 一级破产管理人和二级破产管理人，规定仅由一 级破产管理人可以处理的案件类型为包含金融机 构、上市公司的破产案件、关联企业合并破产达 3 家以上的破产案件等，7 类疑难复杂案件。浙江将 破产管理人分为省级管理人和市级管理人，但并 未规定仅由省级管理人可以处理的案件类型。苏 州和南通则将破产管理人增加一级，对于预估财 产金额为 1000 万元以下的，由三级破产管理人负 责处理。
3.对于升降级及退出，各地法院均按照《指 定管理人规定》笼统载明与考评挂钩，安徽、 浙江、苏州、南通则明确了升降级及退出的具体 规则。
(三)各地破产管理人的选取方式差异较大
破产管理人的指定方式 主要包括 随机、竞 争、推荐和指定清算组。对选取要求，各地法院显 得宽严不一。
1 .随机方式。上海将权限收归高级法院立 案庭统一负责，南通则将权限收归中级人民法院 鉴定处统一负责，浙江要求审判业务庭对管理人 形式、管理人产生方式先行提出建议，再交中院 鉴定处具体实施，其他法院则均由受理法院自行 选择。
2.竞争方式，苏州对于一类和二类案件均要 求通过竞争方式，浙江和安徽则将符合《指定管 理人规定》第二十一条规定的企业破产案件、中 级人民法院管辖的企业破产案件和基层法院管辖 的在当地有重大影响的企业破产案件要求通过竞 争方式，上海则在此基础上剔除中级人民法院管 辖案件，南京和南通则未限制必须通过竞争方式 指定管理人的情形。
3.指定清算组和推荐方式，多数法院的规定 沿袭了《指定管理人规定》，浙江将指定清算组和 推荐适用案件类型扩充到简易破产案件和债务人 财产可能不足以支付管理人报酬和管理人执行职 务费用的企业破产案件，安徽将推荐方式进行扩 充。在法院指定破产管理人前，债务人和主要债 权人可以协商一致选择在册的中介机构。
三、现有管理人资源库制度之不足
与以上长三角地区破产案件的特点相比，破 产管理人资源库制度建设表现得较为滞后，主要表现为以下不足：
( 一)破产管理人名册动态管理之不足
1.对于破产管理人的入册。首先，多数法院 还是根据《指定管理人规定》， 以执业业绩、执 业年限、执业规模、办案经验、风险责任等弹性较 大的内容作为评价标准，且审核过程并不公开， 同时多年未作调整，导致有志于从事破产管理的 中介机构和个人没有申请加入的机会;其次，已 入库的管理人安于现状，不努力提升自己的业务 能力，以至于遇到“ 疑点多、情况杂 ”的破产案 件，人民法院就无法找到可以胜任的管理人，从 江苏针对管理人制度及管理人是否有效发挥应有 职能在 2016 年所开展的专门问卷调查结果来看， 62.5% 的法官认为管理人能力有待提高[2]。
(二)破产管理人选取机制之不足
目前长三角地区法院的选取方式主要以随机 方式抽取为主，竞争方式其次，直接指定和推荐 方式为辅。此种规定虽然最大化保证了公平性， 可以防范法官滥用权力，但是也带来了一系列的 问题。
1 .随机方式的问题在于：(1)只能保证对于 破产管理人团体的公平性，但是一定程度上抑制 了债权人自治，不利于充分体现债权人的共同意 志，难以充分保护债权人的权益;(2)疑难复杂 案件可能选取到能力不足的管理人;(3)大量无 产可破的案件中被选取的管理人积极性不高。
2.竞争方式的问题在于：(1)难以确定评分 规则;(2)效率较低;(3)易造成恶性竞争或廉 政风险。
(三)对于入册破产管理人的考评机制之不足
虽然各地区制定了详细的考核制度，但由于评 分选项内容众多和评审委员积极性不高等问题， 制度并未落到实处。上海仅在 2007 年和 2015 年 公布过两批管理人名册，后再未进行更新。浙江自 2006 年起也仅公布过三批管理人名册。同时，对 于个案管理也很难落到实处，因管理人未尽勤勉 义务导致被更换的案例，甚至入选了 2020 年最高 法院十大典型破产案例。
四 、长三角资源库制度的构建设想
根据长三角地区破产案件的特点，针对目前 各地破产管理人制度面临之不足，结合各地先进 做法，以习近平总书记提出的“ 一体化 ”与“ 高 质量 ”两个关键为抓手，提出如下构建长三角资 源库制度的设想。
( 一)升格建立长三角资源库制度的主体
关于建立制度的主体，可以参考《京津冀三 省(市 )中院推进区域清算与破产案件审理工作 协作机制(试行)》，成立“ 长三角地区破产管理人联席会议 ”(以下简称“ 长三角联席会议 ”)制 度，由各地区法院派员参与。作为长三角破产事 务的协调机构，其主要职责为：1.负责制定和更 新区域内统一的规范破产管理人工作的制度。保 证破产管理人的入库、分级、选任、考核制度保持 总体一致。2.负责一级管理人的动态调整。3.促成 案件审理深度协作。如跨辖区执转破协作、关联 案件协作、矛盾纠纷化解协作、重大疑难案件会 商、联合工作报告和司法建议、重大课题联合调 研等。
(二)建立更为科学合理的长三角资源库的动 态管理机制
1.对于破产管理人的入库。为保证破产管理 人队伍的稳定性，可以考虑将原有各地的破产管 理人名单全部纳入新的资源库，以多元化方式确 定申报主体。对于申请入库的准入条款与禁止条 款以指标方式列明。如果申报人数过多，可通过 摇号方式确定。
2.对于破产管理人的分级。对于破产管理人 的分级应当与破产案件的类型挂钩，而并非简单 与案件标的额或与管辖法院挂钩，以满足繁简分 流的要求。笔者建议分为三级：一级破产管理人负 责处理金融机构、上市公司、法律关系复杂(如 法律尚无明文规定的合并破产、预重整案件)、全 国有重大影响的案件。三级破产管理人负责处理 执行不能转破产、无产可破、个人破产等简易案 件。其余案件则由二级破产管理人负责处理。
3 .对于长三角资源库的动态调整。对于扩 容，可以参考域外立法，将三级破产管理人的入 库方式从审核制变更为备案制。对于等级升降 及退出，一级与二级之间的升降应当由长三角联 席会议负责，二级以下的升降及退出由各地中院 负责。
(三 )多元化长三角资源库破产管理人的选取 机制
1.优化传统选取机制。长三角资源库建立初 期应参照各地实践，二级、三级管理人负责的案 件可以优先以随机方式选取，一级破产管理人负 责的案件优先以竞争方式选取。申报主体一般为 一个破产管理人，但为了平衡各类管理人在专业 领域方面的优势和不足，应允许两个或两个以上 不同类型的破产管理人组成联合体进行申报。
为了更好地保证债权人的利益，可以试点探 索法院依职权选任为原则、债权人会议选任为补 充的双轨制选任机制。如参考美国、德国破产管 理人的选取方式，在破产程序开始后，由破产法 院任命一名临时破产管理人，第一次债权人会议上债权人可选举产生新的破产管理人，法院仅在 选出的破产管理人不符合担任破产事务条件时方 可拒绝，而对法院的拒绝，债权人可以上诉。[3]对 此广东高院已经做出类似尝试，将选任管理人的 权利赋予债权人会议，再由管人民法院最终确认。
2 .多元化特殊案件类型的选取机制。(1)采 取预重整程序的破产案件，应当优先选用推荐方 式。预重整程序作为我国破产实践中的新生事 物，可大幅提高疑难复杂破产案件的审理效率。 以上市公司破产案件为例，在 2020 年破产的 25 家上市公司中，有 9 家采用了预重整方式，2019 年仅有 2 家。对于预重整程序，各地司法实践中均 设置了临时管理人，通常由政府部门指定、人民 法院采用随机方式、竞争方式、普通债权人与债 务人联合推荐等方式产生。预重整制度运行越顺 畅，主要债权人最终的受偿额越大[3]。(2)无财 产案件和个人破产案件优先考虑个人破产管理人 及公职管理人。
(四 )完善长三角资源库的各项配套机制
1.建立信息化平台。应参考浙江模式，由长 三角联席会议负责建立区域内破产管理人信息化 管理平台，在网络上公布各项规章制度和破产案 件信息，便于破产管理人进行查阅，破产案件的 各流程也可在平台上进行。
2 .建立破产管理人工作指引。可以参考上 海、江苏等地出台的规定，由长三角联席会议制 定长三角地区破产管理人工作指引，将破产案件 各流程的注意事项编入其中，尤其是针对预重整 和个人破产工作流程进行规范。
3.完善破产管理人基金建设。法院应以多渠 道方式解决破产管理人报酬的保障问题。最主要 的途径是争取地方财政的支持，还可从管理人报 酬中按比例提取资金纳入基金。
五 、结语
长三角资源库作为长三角一体化背景下破产 案件审理的重要一环，其制度的建立和完善会为 我国破产法制度的改进提供重要的实践素材，从 而推动长三角破产管理人制度的优化升级，保障 我国经济环境有序发展。
参考文献
[1] 韩长印.世界银行“办理破产”指标与我国的应对思 路—— 以“破产框架力度指数”为视角[J].法学杂 志，2020.41(7)：1-13 .
[2] 夏正芳，李荐，张俊勇.管理人选任机制实证研 究—— 以江苏法院管理人选任机制改革实践为蓝 本[J].法律适用，2017(15)：47-54 .
[3] 张旭东.债权人选任管理人与中国破产法的演进 [J].中国政法大学学报，2021(4)：182-198 .
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