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摘要：党的二十大指出，需完善公益诉讼制度。近年来，电信诈骗、网络诈骗频发，归根结底 是因个人信息被大规模收集、倒卖，检察机关通过提起个人信息保护检察公益诉讼，能够有效遏 制滥用公民个人信息的行为，《 个人信息保护法 》《 反电信网络诈骗法 》的出台也为检察机关提起 公民个人信息保护公益诉讼提供了明确的法律依据，但个人信息检察公益诉讼保护仍然面临许多 障碍，本文旨在通过分析个人信息检察公益保护的必要性、目前存在的问题，进而提出完善公民 个人信息检察公益保护的对策。
一、个人信息检察公益保护的必要性
第一，个人信息具有公益属性。公民个人信息 原属私权范围，由公民个人进行排他支配使用， 随着大数据、智能化时代的到来，信息作为大数 据的基础性资源进入公众视野，对公民个人信息 进行适当的开发利大于弊，个人信息不再局限于 传统理论的私权范畴，因而具有了公益属性[1]; 从《 中华人民共和国个人信息保护法》(以下简 称《个人信息保护法》)第一条规定的立法目的 看，其真正立法目的有两个：一个是保护公民个人 信息权益[2]，另一个是促进个人信息合理利用， 在保护和利用公民个人信息之间实现利益最大 化，实现共赢。大数据时代，非法获取公民个人信 息的情况十分严重，涉及不特定多数人的利益， 可见个人信息已经具有公共利益的本质属性。
第二，公民个人自我保护个人信息意识不足。 《 个人信息保护法》第十三条规定除在法律规定的 特殊情况下，在收集公民个人信息时，应事前征 得用户的同意，但实践中，为了规避风险，用户下 载软件、其他资源时，在注册或者使用时会要求 用户选择是否同意“ 获取联系人信息 ”“获取相 册图片 ”等，若选择不同意，用户则不能享受相 应的服务，部分用户为了能够免费获得服务并不 在意丧失对部分信息的控制权;同时，企业或者网 络经营者在拟定“ 授权协议 ”“服务协议 ”时往 往复杂冗长，普通用户难以发现其中的“ 奥秘 ”， 而且用户在使用一段时间后发现此种收集信息的 行为并不会对自身利益造成太大的影响，因而忽 视了“ 被迫同意 ”可能引发的信息泄露风险，这种“ 被迫同意 ”应该认定为侵犯公民个人信息， 但用户并没有表现中足够的个人信息保护意识， 他们更看重的是能够免费获得服务，公民个人自 我保护意识的不足在一定程度上加剧了对公民个 人信息的滥用。
第三，私益救济存在障碍。如前所述，公民在 面对个人信息被违规收集、使用时并没有表现足 够的维权意识，不仅如此，普通公民与网络经营 者相比，网络经营者的经济实力、诉讼地位远高 于公民个人，普通公民花费大量的时间成本、经 济成本可能只能获得少量的救济，甚至面临举证 不利的败诉风险，种种原因使得公民的个人信息 被侵犯后选择对其视而不见、忍气吞声。
第四，个人信息监管主体不明确、行政执法监 管不力。长期以来，我国个人信息保护的监管体 系存在九龙治水情形，国家网信办、公安机关、 市场监管、教育医疗等部门对个人信息均具有监 督管理职能，但多行业、多部门的监管不仅增加 执法成本，职责边界不清更可能出现都不愿监督 的尴尬局面;《个人信息保护法》规定国家网信部 门、国务院有关部门、县级以上人民政府有关部 门对于公民个人信息具有监督管理职能，但从根 本看，法律确立的监管模式仍为各行业部门分头 管理，各部门能否深入行业进行“ 精准监督 ”存 在不确定性。《个人信息保护法》第二条规定任何 组织、个人不得侵害自然人的个人信息权益，任 何组织就包括了国家行政机关，即将管理者纳入 监督的范围。在大数据时代背景下，行政机关基 于公共管理的需要，不同程度地收集公民身份信息、指纹信息等个人信息，但在信息收集的过程 中，由于行业壁垒，存在信息被重复、多次采集的 情况，在监督管理信息过程中，若监管不严或者 监管人员面临巨大利益诱惑时，个人信息可能被 违规使用甚至泄露;现行的信息保护行业监管采 用的是“ 先发展、后治理 ”的监管理念，即为了 最大限度发挥信息的正面作用，对收集、使用、管 理个人信息中存在的问题，监管主体多采取“ 宽 容 ”的态度，对违法行为的处罚相对较轻，无法 起到警示、规制的作用，加重了滥用公民个人信 息的行为。
二、个人信息保护检察公益诉讼的可行性
检察机关运用公益诉讼保护公民个人信息具 有制度优势，检察机关可以采用民事、行政、刑 事附带民事公益诉讼三种方式，一体化、全方位 保护公民个人信息。根据案件的实际情况，检察 机关可以有针对性地选择诉讼类型。行政机关在 履职过程中会收集公民个人信息，也同样承担着 保护公民个人信息安全的职责，面对行政机关不 履行职责时，依据《 中华人民共和国行政诉讼法 》 第二十五条的规定，检察机关可提起行政公益诉 讼，首先向具有监管职责的行政机关提出诉前检 察建议，要求行政机关限期履行个人信息保护职 责并在收到检察建议后 2 个月内回复，对拒不履 行监管职责或者履职不到位的行政机关，检察机 关据此可以向具有管辖权的人民法院提起行政公 益诉讼，请求人民法院判决行政机关履行保护公 民个人信息的管理职责，从而促进溯源治理，从 根本上消除隐患顽疾，并形成长效机制，推动国 家治理体系和治理能力现代化，实现个人信息的 高质量保护;与行政公益诉讼不同，民事公益诉 讼的起诉主体包括检察机关和社会组织，且在起 诉主体的顺位上，社会组织优先于检察机关，若 社会组织针对公民个人信息受到侵害已经提起诉 讼，检察机关可以选择支持起诉，但不能重复起 诉，对于没有社会组织提起诉讼的，检察机关首 先需进行公告，公告期满没有社会组织起诉的， 才可提起民事公益诉讼;除此之外，检察机关刑事 检察部门在办理涉嫌侵犯公民个人信息犯罪时， 确有必要的，可将涉嫌侵犯公民个人信息的线索 通过内部渠道移送至公益诉讼部门，公益诉讼部 门可提起刑事附带民事公益诉讼，并可以直接适 用刑事检察部门认定的案件事实、证据，不仅可 以节约司法资源 ，还能惩戒修复并举。
《 个人信息保护法》第六十九条规定的过错推 定原则更有利于检察机关开展工作。《个人信息保护法》施行前，对侵害公民个人信息的侵权原 则存在争议，部分学者认为应适用举证责任倒置 规则，也有观点认为应适用过错推定责任原则， 此种观点的主要理由在于过错规定原则作为特殊 规则原则必须有法律的明文规定，《个人信息保 护法》的出台解决了这一困境，虽然检察机关与 普通用户相比，具有一定的优势，但从专业技术 角度看，检察机关相比信息处理者，并不处于优 势地位，且是否具有过错证明难度大，适用过错 规定原则，由个人信息处理者来证明自己没有过 错，使得检察机关在办理侵犯个人信息公益诉讼 案件时能更好地履行职责。
三、个人信息检察公益诉讼的现实困境
( 一)检察机关调查取证难
第一，虽然《个人信息保护》第六十九条规 定了过错推定原则，但检察机关在办理此类案件 时仍承担着较重的举证义务，需对非法收集行为、 损害后果、因果关系等承担举证责任，但检察机 关调查取证缺乏法律保障。《人民检察院公益诉讼 办案规则》规定了检察机关在办理公益诉讼案件 时具有调查核实权，规定了检察机关调查收集证 据的原则、方式、具体程序、保障等内容，但从效 力位阶看，其是检察机关自行制定的，效力层级 不高，强制性不足，不能要求行政机关、公民个人 履行配合调查取证的义务，更不能请求其不履行 义务时承担相应的法律责任，检察机关在办理公 民个人信息案件时调查取证制度缺乏法律保障; 第二，收集公民个人信息由于手段隐秘、技术高 超，而检察机关工作人员缺乏对信息技术工作、 网络工作的了解，往往难以发现网络经营者的非 法收集甚至滥用公民个人信息的行为。
(二)个人信息保护公益诉讼线索发现难
通过中国裁判文书网进行检索发现，目前涉 及公民个人信息保护时，检察机关大多采取刑事 附带民事公益诉讼的方式，究其原因是检察机关 难以发现公民个人信息被违规收集、使用的线 索，但通过刑事手段移送的是通常是严重的个人 信息违法行为，这使得一般的违法收集个人信息 游离在检察机关的监督目光之外;行政执法信息 无法共享、移送也是原因之一，通常，行政机关手 中掌握着大量的此类案件线索，但检察机关难以 从负有监督管理的行政机关手中查阅、复制有关 个人信息被收集、使用的卷宗，种种原因导致检 察机关发现并监督的公民个人信息被违规收集使 用的少之又少。
四、完善个人信息检察公益诉讼的建议
( 一 )完善检察机关调查取证制度
调查取证工作对办理案件尤其重要，如果不 能充分调取案件的证据，那案件处理结果可能不 是公平、公正、合理的。目前规定检察机关具有调 查取证权利的均为检察机关自行制定的指导性文 件、司法解释，这些文件、司法解释强制性、刚性 不足，一定程度限制了检察公益诉讼的发展。笔 者认为，为了更好地保护公民的个人信息，有必 要建立完成的公民个人信息调查取证制度，可以 先采取具有一定强制性的调查取证方法，例如通 过法律明确规定哪些人、哪些行政机关在检察机 关办理公民个人信息保护案件中具有配合调查取 证的义务，对拒不配合的相对人可以采取罚款、 拘留等措施，将协助检察机关调查取证纳入行政 机关年度考核，倒逼行政机关履行配合调查取证 的义务;建立证据协查制度，检察机关将调查证据 申请书递交法院，由法院审查之后出具公益诉讼 证据调查令，赋予检察机关适度调查取证权;建立 不履行证据协助义务惩处机制，在检察机关调查 取证过程中，对拒不配合且情节严重的，可以移 交公安机关进行处理，只有各项制度协同配合才 能够保障检察机关的调查取证权利。
(二)建立公民个人信息保护线索发现制度， 完善监督主体协同互动制度
第一，健全检察机关的内部线索移送机制， 刑事诉讼部门在涉及公众个人信息的刑事案件时 应及时将案件线索移送至公益诉讼部门，公益诉 讼部门应该及时审查案件，以确定是否侵害公共 利益提起刑事附带民事公益诉讼或者民事公益诉 讼;第二，检察机关和行政机关之间建立信息共享 机制，完善行政执法和公益检察联系机制，加强 与网络空间、行业主管、公安、市场监管、教育机 关在线索移送、信息共享、专业咨询、案件处理等 方面的合作;[3]第三，加强检察机关与社会组织、 公民个人之间协调配合，社会组织收集到相关侵 犯公民个人的信息线索而决定不起诉的，应及时 将相关线索移交检察机关，公益诉讼检察部门审 查后应该及时确定是否提起公益诉讼;在公民个 人提起的侵犯信息保护的民事诉讼中，因网络运 营商与公民个人的地位明显不对等，导致此类侵 权之诉被侵权人很难得到有效的司法保护，可以 探索检察机关支持起诉制度，补强公民个人在提 起侵犯个人信息民事诉讼时的短板与不足。
(三)个人信息保护公益诉讼适用惩罚性赔偿
针对个人信息保护惩罚性适用问题，张新宝 教授认为，检察机关这样的公益诉讼起诉人不是受害人或直接利益相关者[4]，惩罚性赔偿的申请 是否有正当性的法律依据值得进一步讨论。如果 允许，在公益诉讼中适用惩罚性赔偿来保护个人 信息，被告可能因不法行为多次受到惩罚，对被 告可能罚过其当。笔者认为，相比那些因个人信 息泄露而频繁被骚扰、被精准诈骗而失去一生积 蓄的受害人，有必要适用惩罚性赔偿机制，起到 威慑作用，但目前并没有法律直接规定可以适用 惩罚性赔偿机制，对取得的惩罚性赔偿金如何管 理、使用等没有明确规定，允许在实践中继续探 索，积累经验，时机成熟时再通过法律明确是否 可以使用惩罚性赔偿金;目前，可以借鉴部分检 察机关的做法，通过检察机关、法院、财政部门协 商制定“ 公民个人信息公益诉讼惩罚性赔偿金使 用办法 ”，对惩罚性赔偿金的入账、支出、用途等 进行明确规定 ，规范惩罚性赔偿金的适用。
适时出台司法解释补强个人信息公益诉讼制 度，通过司法解释、规范性文件细化个人信息保 护公益诉讼程序。根据《个人信息保护法 》的规 定，在个人信息保护公益诉讼中，检察机关具有 独立法律地位，即检察机关具有起诉主体资格， 但公益诉讼部门办理此类案件时立案条件、起诉 条件、诉讼请求等事项均未有明确的法律规定， 使得检察机关在办理此类案件法律依据不足，因 此，需加快法律供给，通过出台司法解释、指导性 文件，规定个人信息检察公益诉讼保护的程序性 规定，统一适用标准，使检察机关在办理公民个 人信息保护案件时有法可依。
随着数字技术飞速发展，非法收集或使用个 人信息的形式会变得更加复杂，由此带来的个人 信息安全风险也更加不确定，为了更好地应对大 数据时代面临的信息泄露的现实挑战，不仅需要 检察机关恰当运用民事、行政、刑事附带民事公 益诉讼一体化保护公民个人信息，更需检察机关 与行政机关共同努力，合力保护，共同缔造幸福 生活。
参考文献
[1] 张龙，徐文瑶.个人信息保护领域检察公益诉讼 的适用[J].河南财经政法大学学报，2021.36(4)： 130-142 .
[2] 王春晖.《个人信息保护法》的十大核心要点解析 [J].中国电信业，2022(1)：54-60 .
[3] 车秋峰.行政公益诉讼诉前程序研究[D].长春：吉 林财经大学，2019 .
[4] 张新宝，赖成宇.个人信息保护公益诉讼制度的理 解与适用[J].国家检察官学院学报，2021.29(5)： 55-74 .
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