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摘要 ：当前，我国固废(危废 )污染防治形势严峻，尤其是跨省非法转移处置问题突出，衍生 出大量的环境污染问题，直接或间接危害生态安全和人体健康，影响地区经济社会可持续发展。究 其原因，主要是工业企业产能扩大引发固废产出与处置出现结构性缺口，源头企业未能有效履行处 置义务，在区域间联动防控机制不够健全的情况下，助长了跨省固废形成黑色产业链。本文从严落 实司法防治举措，创新完善固废污染异地补偿机制，健全跨省区域联防手段，压实源头企业责任， 推动环境资源法治宣传等五个方面提出建议， 以期能够对跨区域转移排放固废问题提供思路。
固废污染防治与改善大气、水、土壤环境质量 密切相关 ，既是一类最为典型的公共管理问题 ， 也是全社会的综合系统工程，需要政府、企业、公 众协同共治 [1] 。2020 年新修订的《 中华人民共和 国固体废物污染环境防治法 》( 以下简称《 固体 废物污染环境防治法 》) 明确提出：“ 固体废物污 染环境防治坚持污染担责的原则 ，产生 、收集 、 贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人 ， 应当采取措施 ，防止或者减少固体废物对环境的 污染 ，对所造成的环境污染依法承担责任 ”① ， 这是在固废防治领域践行习近平生态文明思想 、 落实党中央决策部署的重要立法成果。
本文通过分析近年跨省倾倒进入 A 省的固废 案件 ，发现固废污染在隐蔽性 、危害性和生态恢 复方面都给治理带来挑战。在当前推动长三角生 态文明建设一体化进程不断深入的背景下，跨省 倾倒排放行为造成的危害，应引起足够的重视 。 本文通过分析现状和问题 ，尝试提出相关建议。
一、样本观察：A 省跨省固废倾倒案件总体情况
2018 年以来 ，A 省法院共审结固废污染环境 案件 334 件 ，其中刑事案件 213 件 ，民事案件 49 件，行政案件 72 件，其中跨省转移倾倒固废污染 环境案件 77 件。跨省转移进入 A 省倾倒的固废污 染物来自长三角地区 68 件 ，占比 88.3%，其他地区 9 件 ，占比 21.7%。从案件量、环境破坏程度上 看 ，固废案件存在屡禁不绝的现象 。主要呈现出 如下特点：
( 一 ) 危废占比扩张化
根据样本统计，跨省转移进入 A 省倾倒的固废案件中 ，涉及危废的案件 68 件 ，占比 88.3% ， 污染源以化工 、造纸 、医药 、印染 、采矿 、冶炼 等行业为主 ，一些固体废物污染物超标成百上千 倍 ，重金属等有毒物质含量极其高 。如果不通过 处理 ，排入土壤和水体，会对环境造成严重危害 且持续性较强 ，危害修复难度大。
( 二 ) 转移分工链条化
非法“产业链 ”由运输、接收、倾倒等环节组成，每个环节分工明确，货主、运货人、接货人基 本互不见面 ，联络主要靠移动网络 。同时延伸出 黑色产业链 ，源头企业通过低价转移污染处置义 务，将固废委托给所谓的“环保服务公司”， 后通 过中间人层层转包，赚取差价。(如图 1) 有时为 了逃避监管 ，甚至向基层监管人员输送利益 ，形 成地下黑色经济毒瘤 ，严重污染地方生态环境。
( 三 ) 转移方向隐蔽化
案件中反映 ，近年来转移进入 A 省倾倒的固 废污染物多来自江浙沪等工业发达地区 ，转移方 向主要是 A 省中北部城市郊区和农村偏僻河滩 、 山坳或弃用的厂矿等地。另一方面由沿海沿江河 滩、江堤向内陆市郊 、乡村等地转移。这些转移方 向和地点选择隐蔽 ，监管难度大。
( 四 ) 倾倒手段多元化
大部分转移运输避开高速和省道 ，利用各地 监督管理等方面的漏洞;有的通过“ 中间人 ”协 调，灵活选择与接货方联系 ，随时更换接收点 ，哪 里查得不紧就往哪里去;还有的选择在汛期，长江 水流量大，利用夜间倾倒，废物稀释，灭失快，不 易被发现 ，也给执法机关认定数额造成困难。
二、透视溯源：跨省倾倒固废问题症结剖析
固废管理贯穿从产生 、收集 、运输 、贮存到 处理 、综合利用再到最终处置的全过程 ，其污染 形式可能跨越水体 、大气和土壤等多种介质 ，且 往往跨越多个行政区域 ，涉及生产者 、运输者 、 处置者等多个主体 [2] ，一定程度增加了固废污染 防治工作的复杂性和监管难度。透过发掘深层次 原因 ，可以归纳为以下方面：
( 一 ) 环境保护区域一盘棋意识还有待加强
由于省域之间缺乏环保“一盘棋 ”的共识 ， 亦缺乏共管共治有效机制 ，往往易形成“各扫门 前雪 ”的局面 。纵观各地污染防治防控能力 、处 罚政策，往往发达地区的环境资源监管防治制度 相对健全 ，对排污的处罚力度更大 ，源头企业为 了逃避处置义务和地方监管 ，降低固废处理的成 本 ，选择将固废跨省向欠发达地区倾倒。逐渐形 成了为躲避处罚 、降低处置成本 、逃避处置义务 的长途转移路线 ，也造成城市环境治理难题。
( 二 ) 固废无害化处理能力不足
企业生产发展导致固废污染物增加 ，地方政 府对固体废物污染处置工作的中长期规划缺乏 前瞻性，形成固废的产生量与处理能力之间不对称 。同时提高处置能力，又遭遇选址困境，容易陷 入“邻避困境 ”[ 3] ，导致区域性的固废产生种类 、 总量与其自身的资源化利用和无害化处理能力不 对称。
( 三 ) 非法经济利益的驱动
固废尤其是危废处置的成本较高 ，对于处置 企业资质要求也较高 ，处置成本花费大 。在降低 成本的经济利益驱动下，排污企业往往在处置企 业选择上不注重实质性审查 ，一些伪造资质的企 业趁机逐利承接固废处置项目 ，置环境责任于不 顾，擅自违法转包 、分包，采取隐蔽倾倒处理。
( 四 ) 源头企业未有效履行义务
由于固废污染违法犯罪责任承担方式单薄 ， 系统完备的环境修复补偿机制尚未真正建立 ，在 打击处理违法转移倾倒固体废物的过程中 ，非法 转运 、倾倒行为人承担责任能力有限 ，而源头企 业义务履行不够 ，执行的措施相对偏弱 ，一定程 度上还存在着强审判 、弱修复的特征。
三、破解之道：跨省倾倒固废案件的系统治理
固废污染防治是践行习近平生态文明思想 的重要一环 ，也是“十四五 ”期间环境治理工作 的重要任务。结合本文主题 ，立足推动区域固废 治理实践 ，建议从长三角一体化发展的视角 ，进 一步强化源头治理和区域联防 ，努力推动固废处 理朝着“三化 ”方向迈进。
( 一 )“ 基石”：从严落实司法防治举措
第一 ，注重发挥好司法在固废 (危废) 治理 中的打击、预防和修复等功能，树立注重预防、修 复为主、公众参与等现代环境司法理念 。刑事方 面：应坚持惩罚与预防并重 ，坚持以办理重大 、 典型跨省非法倾倒案件为切入点，将常态化打击 与常态化警示同步推进 ，形成巩固效应;民事方 面：坚持发挥环境资源民事审判的救济和修复功 能 ，严格贯彻损害环境担责 、全面赔偿原则 ，注 重发挥诉前磋商 、司法确认等制度优势 ，依法追 究赔偿义务人承担环境修复、赔偿损失等法律责 任 ，依法保障人民群众的环境权益;行政方面 ： 坚持强化行政审判预防功能，通过审理固体废物 污染防治的行政处罚 、行政许可 、行政强制等案 件，监督支持行政机关依法及时履行监管职责。
第二，注重发挥公益诉讼职能作用 ，以公益诉 讼和刑事附带民事公益诉讼为切入点 ，持续完善 环境公益诉讼 、生态环境损害赔偿诉讼等审判规 则 ，探索适用环境保护禁止令 、专家辅助查明等 审判机制 ，创新修复生态环境等裁判方式 ，促进 责任承担。
第三，进一步健全环境资源 、自然资源等行政 执法与刑事司法衔接机制 ，强化法院与检察 、公 安 、行政执法部门的分工配合 ，探索构建跨区域 和流域的司法协作机制 ，健全包括法院调解 、行 政调解 、民间调解 、仲裁、协商、磋商 、约谈等在 内的多元化纠纷解决机制 ，拓展固废跨地区合作 的方式和举措。
( 二 ) 突破：创新完善固废污染异地补偿机制
当前，一些发达城市，例如，北京 、上海 、广 州等地建立了垃圾异地处理经济补偿机制，对固 废处置设施所在地区等实施横向生态保护补偿 。 A 省在推进长三角环境保护一体化建设过程中，亦可通过强化个案协作 ，加强与江浙沪开展区域 合作。一方面 ，建议在强化省内固废消纳和处置 能力的基础上 ，统筹区域间固废处置设施建设 ， 研究在相邻地市之间建设跨区域危废综合治理和 能力提升计划 ，促进区域间危废储存中转 、处理 处置设施的共建共享。探索运用环境社会补偿机 制 ，包括货币补偿与非货币补偿 、短期与长期相 结合等方式 ，加强发达地区对欠发达地区固废处 置机构等环保设施的援建 、帮扶和补偿 ，促进欠 发达地区固废综合处理能力的提升;另一方面，通 过建立合理的固废处理定价机制 ，或运用排污权 交易 、生态补偿等经济手段 ，探索完善固废流出 地对流入地环境损害补偿方式 ，引导源头排污企 业强化环境保护责任 ，积极开展技术升级 ，降低 处置成本 ，履行固废无害化处置义务 ，促进固废 处置过程从“ 严防死守 ”到“ 清淤疏浚 ”。
( 三 ) 关键：健全跨省区域联防手段
注重发挥司法作用 ，通过案件大数据 ，及时 发现监管漏洞 ，有效将问题反馈至监管前端 ，推 动构建“源头严防 、过程严管 、后果严惩 ”的监 管体系。第一，完善产废企业目录管理。对源头企 业已经运行的环保设施进行全面摸底排查，做到 底数清 、情况明 ，督促企业全面开展环保设施设 备的安全风险评估 ，对其安全性 、安全防范措施 符合性等进行专业论证，查找监管漏点。第二，健 全跨区域转移监管的法律机制。建议督促引导企 业建立危废管理的档案 ，统筹在长三角地区建立 统一的固废跨区域转移电子联单制度，进一步拓 展跨省转移智慧监管的范围 ，统筹推进各类固废 跨省转移的网上审批。第三 ，强化部门联动管理 责任。从源头 、中间、末端三个环节全面打击固废 倾倒违法链条 ，探索建立固废流出 、流入两地部 门间不同层次的合作机制，进一步健全关联地区 执法部门在证据固定 、违法行为人控制等方面制 度设计 ，补齐防治短板。第四 ，创新扶持固废处 置行业发展。鼓励有条件的地区开展区域合作 ， 立足固废种类 、产能和发展趋势 ，合理布局并引 导和扶植行业发展 ，吸引更多社会资本和高科技 企业进入危废处理领域 ，提升危废自我消纳和处 置能力。
( 四 ) 抓手：有效压实源头企业责任
固废跨省防治的重要抓手是落实源头处置 ， 从源头处压实责任，才可做到全程可控。第一，坚 持前端评估，督促产生、贮存、运输、处置固废的 企业 ，在项目开展前认真了解相关法律法规和政 策要求，评估计划采取何种措施以防止或者减少 固体废物污染 。例如 ，工业固废产生单位应当依 法实施清洁生产审核，合理选择和利用原材料 、 能源和其他资源 ，采用更加先进的生产工艺和设备 ，减少工业固体废物的产生量 ，降低其危害 性。第二 ，坚持过程管控 ，企业在生产经营过程 当中 ，引导其结合新《 固体废物污染环境防治法 》 的相关要求 ，建立管理台账 ，如实记录工业固体 废物相关信息，做到可追溯、可查询。对于危废生 产经营单位 ，除了建立管理台账外 ，应根据企业 自身情况及时将危险废物的相关数据通过系统如 实申报到有关信息平台。第三，坚持末端善后。产 生固废的单位特别是产生危废的单位需要终止生 产的，应当将已收集待处置的危险废物 、自产废 物委托有资质企业利用处置 ，对经营设施 、场所 包括设备 、土壤 、墙体等采取措施消除污染 ，并 依法注销其危险废物经营许可证。此外 ，需要进 一步健全企业强制性信息披露和环保信用评价制 度 ，完善公众监督 、举报反馈和奖励机制 ，依法维护多元主体的知情权 、参与权和监督权 ，通过 多元监督促进源头企业压实责任。
( 五 ) 依托：大力推动环境资源法治宣传
A 省作为长三角区域的生态保护屏障，在保护长三角下游省市生态环境方面起着重要的作用① ， 加强固废污染防治 ，遏制跨区域转移倾倒 ，推进 “三化 ”处理 ，还需要从提高全民意识上努力，进 一步推动全社会协同共治 。第一 ，建议继续大力 做好《 固体废物污染环境防治法 》宣传 ，深入解 读固废法及配套法规中的新制度 、新办法 、新举 措 ，进而广泛提升全社会固废污染防治意识 ，形 成固体废物污染防治全民行动 。第二 ，建议进一 步加大教育培训力度 ，开展对基层行政执法人员 的教育培训 ，逐步将固废防治教育融入国民教育 体系 、职业培训体系 。同时注重创新宣传培训方 式，利用“六五 ”环境日 、全国低碳日 、全国节能 宣传周等广泛开展宣传教育活动 ，推动普法教育 进社区、进学校、进企业 ，提高宣传教育的覆盖面 和效果 。第三 ，建议加大固废污染防治信息公开 力度 ，通过联合召开新闻发布会 、制作白皮书等 形式 ，适时发布跨省非法倾倒固废案件的典型案 例 ，及时回应社会舆论关注关切 ，引导广大公众 和社会各界更加积极地参与到固体废物跨区域转 移污染防治这项工作中来 ，努力营造更加良好的 社会氛围。
参考文献
[1] 于宏旭 ，王璇.我国固废污染防治领域环境社会治理现状特征与对策建议[J].可持续发展经济导 刊 ，2021(4)：34-37.
[2] 王毅 ，孟小燕 ，程多威.关于固体废物污染环境防治法修改的研究思考[J].中国环境管理 ，2019.11 (6)：90-94.
[3] 王闺明 ，钟杨.“中国式”邻避运动核心议题探析——基于民意视角[J].上海交通大学学报(哲学 社会科学版)，2014.22(1)：23-33.
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