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摘要：人民法院长期留存执行款清零的困境在于案款当事人拒绝领取、下落不明、死亡等原 因造成执行款无法发放。对依法不能或不应发放的执行款，人民法院可以提存，但是没有提存部门。立法应当明确人民法院执行款的提存部门，使得实践中人民法院执行款提存行为有法可依， 进一步提升人民法院司法活动的公信力。
关键词：执行款清理,困境,提存,提存部门
一 、问题的提出：执行款清零
《 最高人民法院关于执行款物管理工作的规定 》第一条规定，执行款物是指执行程序中依法 应当由人民法院经管的财物。具体包括钱款和物 品。由于人民法院案款前期管理过程中的不规范 和疏漏，没有实施一人一案一账号，导致缴存至人 民法院账户的钱款缺少交款人、案号等便于识别的信息，人民法院账户上积压、留存了巨额案款。 有的法院人员铤而走险、以身试法，采用伪造执行 款发放审批表、虚列实际领款人等手段，发生了某 地法院 1 亿余元案款被挪用的负面典型案例，给 人民法院司法为民的形象造成严重影响。因此，人 民法院对长期未发放的执行款逐一摸排清理，能 清尽清、应发尽发，不仅能够减少“权力寻租 ”空 间，而且有助于预防、杜绝案款被贪污、挪用等违 纪违法行为。然而，当前人民法院执行款清零的困 境和难点在于申请执行人、被执行人、抵押权人、 受害人等有权领取案款的主体 ( 以下统称案款当 事人 ) 拒绝领取、下落不明、死亡等原因造成执行 款无法发放。在执行款依法不能或不应发放的情 况下，人民法院又必须实现长期留存执行款全部 清零的目标，于是产生了执行款提存问题。
二、执行款提存辨析
( 一 ) 执行款提存的含义
人民法院要实现超期未发放执行款清零，就 必须探寻破解困境的途径和方法，才能对不能发 放或不应发放的执行款依法依规处置。在现行法 律制度下，首先想到的是民法上的提存制度。因 此，执行款提存是人民法院根据法定条件和程序， 将留存于人民法院账户内的不能或不应发放给案 款当事人的执行款集中统一缴入指定账户进行单独管理，并在发放条件成熟时交付执行款领取人 的司法活动。
需要指出的是，执行款提存不同于以消灭债 务为目的的提存。二者的差异主要表现在：1.发 生原因不同。无论是早期《提存公证规则 》中以 清偿为目的的提存公证和以担保为目的的提存公 证，还是现行《 民法典 》关于提存制度的规定， 均认为提存的性质系消灭债务人的相应债务。而 执行款提存的原因是已经消灭相应债务的执行款 在无法发放的情况下，人民法院为了清理长期积 压的留存执行款;2 .主体不同。一般而言，以消 灭债务为目的的提存发起人是债务人。而执行款 的提存发起人是人民法院;3.法律效果不同。以 消灭债务为目的的提存，标的物提存后的所有权 风险负担、孳息归属等均发生变化。而执行款提存 后，提存的执行款不产生执行款所有权变更、孳息等问题。
( 二 ) 执行款提存的适用条件
人民法院 2016 年开展“基本解决执行难 ”工 作以来，各地人民法院总结、上报了执行工作中 遇到的执行款无法发放的共性问题。为此，最高 人民法院结合当时《合同法 》( 已废止 ) 关于提 存的规定，于 2017 年 2 月 27 日公布了《关于执 行款物管理工作的规定》。该规定第十六条明确 规定有下列情形之一的，不能在规定期限内发放 执行款，人民法院可以将执行款提存：1 .申请执 行人无正当理由拒绝领取的;2 .申请执行人下落 不明的;3 .申请执行人死亡未确定继承人或者丧 失民事行为能力未确定监护人的;4.按照申请执 行人提供的联系方式无法通知其领取的;5.其他 不能发放的情形。
( 三 ) 执行款提存的要件
1 .提存人。提存人，又称提存申请人，是向 提存部门发起提存事项的主体。对留存于人民法 院账户上的无法发放的执行款进行清理，系由人 民法院发起执行款提存，故人民法院是执行款的 提存人;
2.提存标的。从民法上以消灭债务为目的的 提存实践来看，普遍是将货币现金等钱款予以提 存。[1] 故而，文中的提存标的仅指钱款 —— 执行 款，不包括物品;
3.提存受领人。提存受领人是有权申请领取 提存执行款的案款当事人。对于人民法院提存的 执行款，提存受领人出现并申请领取执行款的，提 存人审核认为提存受领人符合发放条件，人民法 院应将提存的执行款发放给提存受领人;
4.提存部门。对于以消灭债务为目的的提存 部门，《提存公证规则 》第三条规定以清偿为目 的的提存公证具有债务的消灭、以担保为目的的 提存公证具有保证债务履行的法律效力，《公证 法 》第十二条规定公证机构可以办理提存事务。 同时，根据《 民事诉讼法 》的相关规定，人民法院 在执行程序中履行查封、冻结、扣划、拍卖、扣留 和提取被执行人财产的执行权，钱款一经到达人 民法院账户，被执行人相应的债务部分即宣告消 灭。综上，将钱款交付至公证机构或者人民法院的 提存制度，其功能和作用在于消灭债务人的相应 债务。
然而，提存部门在人民法院执行款的提存中 作用特殊，是人民法院与提存部门或其上级机关 共同决定的结果，系履行公法上的义务。对于相应 债务已消灭的执行款提存问题，因系司法实践中 出现的新问题，虽然《最高人民法院关于深化执 行改革健全解决执行难长效机制的意见 —— 人民 法院执行工作纲要 (2019 - 2023)》 第三十五条规 定“要建立案款提存工作机制，明确提存部门、 责任分工，加强对积压案款的集中监管 ”，但立法 至今对提存部门没有规定。实践中，按照执行款清 理直至清零的要求，因没有明确的提存部门，各地 人民法院在刚开始的一段时间内对不能或不应发 放的执行款不知如何稳妥提存处置。在长期未发 放执行款清零的高压态势下，地方人民法院先行 先试，各地并无统一的做法，有的将执行款提存到 公证机构，有的将执行款提存到同级财政指定账 户，或者兼而有之。
( 四 ) 执行款提存的关系
结合执行款提存的性质和要件，可以得出执 行款提存的三个关系：
1.提存人与执行款提存受领人。因法定不能 或者不应发放而需要提存的执行款，人民法院作 为提存人将执行款提存后，提存受领人出现并符 合发放条件的，人民法院应当予以发放。提存受领 人应当以书面形式明确收款人账户信息;
2.提存人与提存部门。提存人与提存部门就 提存的执行款构成一种特殊的保管关系。虽然提 存部门没有法律上的依据取得人民法院提存的执 行款，但是提存部门不构成民法上的不当得利。人 民法院将提存的执行款缴入提存部门账户，提存 部门应当妥善保管提存的执行款。提存部门在收 到提存人的退还通知后，由提存部门交付相同种 类、数量的货币至提存人账户。人民法院从提存部 门取回相应的钱款，该提存事项即予结束。
3.执行款提存受领人与提存部门。如果从提 存制度的整体观察，毋宁认为提存实质上具有公 法上的关系，因为提存所受领提存物系基于公法 上的义务，如果未向提存部门合法办理手续，就不 发生应有的提存效果。[2] 不过，提存毕竟由三方关 系紧密结合而成，因公法关系的存在使得私法关 系有所变形。[2] 故而，执行款提存受领人与提存部 门之间不产生关联，应以提存受领人向提存人申 请领取提存的钱款为宜。
三、执行款提存同级财政的法理基础
为保障执行款发放的全程留痕和公正透明， 人民法院将不能或不应发放的执行案款提存实属 必要。但在立法没有明确提存部门的情况下，人民 法院将依法不能或不应发放的执行款提存至同级 财政指定账户的法理基础何在?
( 一 ) 各高级、中级人民法院内部司法文件的 指引
当前，有的人民法院执行款提存遵照的是地 方上一级人民法院的指导性司法文件，为当地人 民法院执行款提存提供具体的操作指引。①
( 二 ) 缓解人民法院压力，维护人民法院司法 公信力
对于穷尽措施后仍无法发放的执行款，如不 决心清理，则人民法院账户内的案款只会越积越 多，也会越来越难以理清。根据人民法院的司法办 案经费由财政统筹支付，同时人民法院收缴的案 件受理费、保全费、执行费、涉刑事裁判文书中的财产刑部分均上缴国库，从理论上说，人民法院将 不能或不应发放的执行款提存到财政比较合理、 稳妥，也能得到社会认可和接受。
财政机关作为国家机关，必须依法行政，从 而有严格的程序保障，人民法院将不能或不应发 放的执行款提存到财政单独账户，既可以保障钱 款安全，同时能够加速资金流转，提高资金使用效益。
( 三 ) 补充提存类型，完善提存制度
执行款提存是司法活动中发现的新问题，作为一种全新的提存尝试，尽管与以消灭债务为目 的的提存有严格区分，但在本质上都是将钱款交 付第三方保管，扭转提存人的不利处境和被动地位，解决提存人的实际问题。
四、执行款提存的效力
( 一 ) 执行款提存的所有权归属
《 民法典 》第五百七十三条规定，标的物提 存后，毁损、灭失的风险由债权人承担。换而言 之，标的物提存后的所有权发生转移，归属于债权 人。同时，《 民法典 》第五百七十四条规定，债权 人领取提存物的权利，自提存之日起 5 年内不行使 而消灭，提存物扣除提存费用后归国家所有。但有 的学者认为，“ 占有即所有 ”原则也不应适用于某 些专用资金账户中的钱款，对于这些专用账户中 的钱款没有必要适用“ 占有即所有 ”原则。[3] 就 法院与债权人之间的法律关系而言，法院执行机 关强制执行行为既不代表申请执行的债权人，亦 不代表被执行的债务人，而属于国家机构与公民 之间的公法关系。法院执行生效判决而提取被执 行人的财产，其目的并非取得该财产之所有权， 而是代表国家强制债务人履行法律文书确定的债 务，实现债权人的债权。法院应将执行到的钱款以 特定账户形式予以保管，而不应将该财产作为流 通手段予以占有。作为提存机关的公证机关和法 院不享有货币、有价证券等提存物的所有权，提存 部门不得挪用提存标的。[3]
故而，对于长期留存于人民法院账户内的执 行款，人民法院不享有执行款的所有权，执行款的 所有权应归属于案款当事人。执行款提存是人民 法院在不能或不应发放的前提下为清理案款而发 生的司法活动，在执行款提存期间，执行款的所有 权不应发生转移，而且不适用时效或者除斥期间 的规定，提存受领人一旦出现即可向人民法院申 请领取，人民法院在发放条件成就时应予发放。但 是，提存受领人以书面形式明确表示放弃领取提 存执行款的，不得再次主张领取该意思表示范围内的执行款。
( 二 ) 执行款提存的孳息
对一般意义上的存款人而言，存款能够产生 孳息。《 民法典 》第五百七十三条规定，提存期 间，标的物的孳息归债权人所有。该规定属于民法 上债务人未经司法程序而主动消灭债务的情形。 而在司法活动中，人民法院是将进入执行账户的 执行款发放给案款当事人，而且系由案款当事人 的原因才造成执行款长期留存人民法院账户内无 法发放并予以提存。即使执行款在此期间产生孳 息，该孳息既不属于人民法院，也不属于提存部 门。因此，提存受领人不得主张执行款提存期间的孳息。
( 三 ) 执行款提存的费用
《 民法典 》第五百七十三条规定，提存费用由债权人负担。但是，执行款的提存、保管毕竟不同于需要变价处理的不动产、车辆等物品。相较于物 品而言，钱款不容易产生提存、保管的费用。而且为衡平考量，也不应计算、收取执行款提存期间的 费用。
( 四 ) 执行款提存的取回和发放
提存受领人一经出现并且申领提存的执行款，应当向人民法院提交相关的材料。人民法院审 核属实后，应向提存部门发出退还的书面通知，由 提存部门交付相同种类、数量的货币至人民法院 账户，再由人民法院根据提存受领人提供的收款 账户信息予以发放。
五 、结语
虽然各地人民法院将依法不能或不应发放的 执行款提存至同级财政的实践做法，有助于实现 积压案款清理、清零的目标，从一定程度上也有利 于纠治贪污、挪用等违法违纪行为，但仅仅遵从地 方上一级人民法院内部司法文件的指引，其合法 性有待商榷。当前，《 民事强制执行法 (草案)》 正在广泛讨论、征求意见，鉴于执行款提存实践 中的立法缺位，以及执行款清理的紧迫性，立法 机关应当总结、分析、吸收已有实践的成熟经验 和可行性做法，尽早明确人民法院执行款的提存 部门，使得实践中人民法院执行款提存行为有法可依，进一步提升人民法院司法活动的公信力， 推动我国提存制度的发展和完善。
参考文献
[1] 韩世远.提存论——《合同法》第 101-104 条的解释论[J].现代法学，2004(3)：141-147.
[2] 崔建远.我国提存制度的完善[J].政治与法律，2019(8)：106-115.
[3] 其木提.货币所有权归属及其流转规则——对“占有即所有”原则的质疑[J].法学，2009(11)：58-68.
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