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摘要：c作为一类特殊信息，行政处罚决定的公开存在着公益和私益的博弈，行 政处罚决定公开制度设立的主要目的是保障权益，强化监督，而非对行政相对人加以二次声誉制 裁。为了尽量消除行政处罚决定公开对公民、组织权益的过度负面影响，应对行政处罚决定公开 制度作进一步的完善，严格界定“ 具有一定社会影响 ”的范围，对公开期限等配套制度加以明确 细化， 建立救济纠错机制。
关键词：行政处罚决定公开,利益平衡,行政监督
一、行政处罚决定公开制度的历史溯源
本次修法是《行政处罚法 》首次对行政处罚 决定的公开作出明确规定。此项新规定也被看作 是保护公众知情权，监督政府机关依法执法，建设 “ 阳光政府 ”的一项进步举措。回顾行政处罚决定 公开制度的发展历程，虽然在 1996 年的颁布文本 和 2009 年、2017 年两次修订文本中都未见对于行 政处罚决定公开的规定，但其实在本次修法前，各 地方政府和国务院各部门就行政处罚决定公开已 经做了不少探索。
( 一 ) 本次修法前的立法探索
行政处罚决定公开的规定最早可见于部分单 行法律、部门规章和地方政府规章的条文中。据 不完全统计，较早的规定出现在金融领域，1998 年发布的《证券法 》第一百七十二条第二款中规 定：“ 国务院证券监督管理机构依据调查结果，对 证券违法行为作出的处罚决定，应当公开 ”。 自 21 世纪以来，有关行政处罚决定公开的法律法规日 渐增多。在 2000 年公布的《税务稽查业务公开制 度 (试行) 》， 2007 年发布的《环境信息公开办法 (试行)》， 2010 年修订的《价格违法行为行政处 罚规定》， 以及国务院 2014 年发布的《关于依法 公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚 案件信息的意见 (试行)》 等文件中，都规定有关 机关对相应的行政处罚案件信息应该或可以公开。
除了中央政府及部门，有些地方政府也出台 了相关专门性法律文件。如，《浙江省行政处罚 结果信息网上公开暂行办法 (2015)》 及《上海市行政处罚案件信息主动公开办法 (2015)》 中都规 定：行政执法单位适用一般程序作出的行政处罚决 定，应当向社会主动公开。[1]
2019 年修订的《政府信息公开条例 》第二十 条第六项首次原则性规定了符合条件的行政处罚 决定应公开。而且此规定不再局限某领域、某地 方，针对的是所有领域的行政处罚决定，并且在全 国范围内施行。
( 二 ) 本次修法的历程
2020 年 7 月 4 日，全国人大对外公布了《 中 华人民共和国行政处罚法 (修订草案) 》( 以下简 称《 草案一审稿》)， 其中第四十五条规定：“ 行 政处罚决定应当依法公开。” 立法者最初奉行的 是“公开为原则 ”的立场;2020 年 10 月 22 日， 《 中华人民共和国行政处罚法 (修订草案二次审议 稿 ) 》( 以下简称《 草案二审稿》) 公布，立法者 的态度发生了重大变化，其中第四十六条规定： “行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定 予以公开。” 这次，按规定，只有一部分行政处罚 决定对外公开;这一立场在《 中华人民共和国行政 处罚法 (修订草案三次审议稿)》 中得以保留，但 最终通过的正式文本做了调整，新《 行政处罚法 》 第四十八条规定：“ 具有一定社会影响的行政处罚 决定应当依法公开。” [2]
二、行政处罚决定公开制度的主要目的
立法者对于行政处罚决定公开的立场变化， 其实反映出各方对行政处罚决定公开制度的功能 定位存在着分歧。一方面，行政处罚决定公开涉及主体多，借由行政公开这一纽带，在行政主体与行 政相对人这一基础法律关系之外，增加了相对人 与社会公众两者之间发生密切利益关系的可能。 另一方面，行政处罚决定公开涉及的法益复杂， 其既是行政机关履行行政管理职能而自然延伸 的结果，同时行政处罚决定本身还记载着大量的 个人信息，事关行政相对人的社会评价，在公开与 不公开、如何公开等问题上存在着公益与私益的 博弈。[3]
实践中，有些做出处罚决定的机关对行政处 罚决定不加处理、不经区分地进行公开，造成行 政相对人的隐私泄露、声誉受损，造成了不少争 议。[4] 因此，为了尽可能抑制这一制度对个人利益 带来的负面影响，有必要厘清行政处罚决定公开 制度的主要目的。
( 一 ) 公开的主要目的不是声誉制裁
同样是“公布违法事实”， 有人认为，行政处 罚决定公开是通报批评的一种，意在对行政相对 人进行声誉制裁。但如果将声誉制裁作为行政处 罚决定公开制度的主要目的，首先会导致“通报 批评 ”作为一项独立处罚种类的价值被架空。其 次，“ 过罚相当 ”是行政处罚应遵守的一项基本原 则，将处罚决定信息公开，可能造成过度处罚。再 次，按照立法者本意，行政处罚公开奉行“不公开 为常态，公开为例外 ”的原则，因此，只有“具有 一定社会影响的 ”案件信息应该被公开，如果公 开的目的在于声誉制裁，那么势必造成只有一部 分行政相对人被二次处罚，有违行政公平原则。
(二) 公开的主要目的在于保障权益，强化监督
《 政府信息公开条例 》第一条开篇明义，明确 规定政府信息公开的目的是：为了建设法治政府， 保障公民、法人、其他组织的知情权、参与权、监 督权。行政处罚决定作为政府信息中尤为特殊的 一种，对其进行公开的主要目的是保障公众知情 权、参与权，进而强化对执法部门的监督。
法治政府的建立离不开各级政府自身的内部 监督制度的建立，同时也少不了外部监督制度的 重要补充。将执法的各个环节尽可能暴露在群众 检视之下，让执法者在履行职能时感受到外部的 压力，增加不规范执法行为被发现、被投诉的可能 性，即政务公开能促进行政执法更加公平公正的 内在逻辑。而要让外部主体实质性监督必须以充 分的信息为前提，因为公众的参与权、监督权要以 知情权的顺利施行为前提，行政处罚决定信息的 公开正是弥补信息分配非均衡状态的一种有力措 施。知情权的保障进一步使得外部参与的可能性得到提高，监督权得以落实。
三、行政处罚决定公开制度的完善
新《行政处罚法 》第四十八条的表述是原则 性、高度概括性的表述，实践中如何规范化应用 行政处罚决定公开制度达到好的行政效果仍是一 个问题。下文就从三个方面进行探讨。
( 一 ) 严格界定“具有一定社会影响 ”的范围
新《行政处罚法 》第四十八条将应该公开的 范围限定为“有一定社会影响的行政处罚决定”。 那么实践中如何判断是否“有一定社会影响 ”呢? 笔者认为应遵循“ 以不公开为常态，公开为例外 ” 的原则严格界定，“ 有一定社会影响 ”可以理解为 “侵害社会公共利益并且对社会公共利益有较大 影响 ”。
第一，对于特殊领域的行政违法行为应首先 关注，如食品药品、公共卫生、安全生产、产品质 量、环境保护、金融领域等。因为这些领域的行 政违法行为往往对不特定人的权益造成威胁或构 成实际侵害，从风险警示角度看应该让公众广泛 知晓。
第二，公开的违法行为应不属于较轻处罚、适 用简易程序的案件，因其对应的是比较轻微的违 法行为，不会对公众造成太大的影响，考虑到公开 的非积极效果，原则上应不予公开。但当违法行为 造成了严重危害后果，受到诸如高额罚款、停产停 业、吊销营业执照、行政拘留等较重处罚时，应当 公开此类处罚。因此类行为不仅威胁到了受害人 的具体法益，同时也严重侵害了法秩序，损害了法 秩序规制国民行为的现实效力。
总的来说，“ 有一定社会影响 ”的认定，应以 被处罚行为本身对社会是否有较大影响为基准， 可以借助行政处罚的种类和适用的程序辅助进行 判断。为进一步细化上述标准，建议各地方和部门 可通过目录的形式进一步明确公开的范围。[5]
( 二 ) 公开期限等配套制度加以明确细化
上文对如何界定“有一定社会影响 ”的范围 进行了讨论，但在公开的实际操作中存在着一些 应注意的问题，下文对其中两个问题进行讨论。[6]
第一，行政处罚决定进行公开，应公开哪些内 容?《政府信息公开条例 》及本次新修订的《行 政处罚法》都未对公布要求有统一规定，这就导致 实践中公开的具体内容有的过于简洁，而对于有些 涉及个人信息保护的地方又未做相应的处理，这明 显是不恰当的。
行政处罚决定的相对人可以分为两类，一类 是个人，一类是法人、非法人等单位。结合《个人信息保护法》，笔者认为在行政相对人是个人时， 应注意处理涉及个人隐私的信息，可以参考中国 裁判文书网的处理方式，只公布其姓名、出生年月 及大致的住址。如此，即使公众的知情权、监督权 能得到保障，又不致使当事人个人信息被过度公 开，导致隐私被侵犯甚至被违法利用的后果。在行 政相对人是单位时，则可以将单位名称、法定代表 人或负责人姓名、住所地都予以公开。一方面， 单位信息本就可以在国家企业信用信息公示系统 或者通过其他公开途径查询到;另一方面，作为组 织，单位本身的违法行为相较个人往往造成的损 害较大，对其要求应更严格。
经过网络检索可知，实践中对行政处罚决定 相关信息公开的形式是不尽相同的。有的机关将 处罚决定书全文公开，有的以表格形式公开，还有 的则采取摘要的形式公开。政府机关公开摘要或 者全文其实无实际区别，但在公开违法事实、处罚 依据、处罚结果时，除非属于有违公序良俗或涉 及犯罪方法的信息应该进行屏蔽处理外，应达到 完整、清晰的标准。上文已分析过，行政处罚决定 公开制度的主要目的在于保障公众知情权、参与 权，进而强化对执法部门的监督，因此，如果公众 甚至不能了解案件的大致经过，那么何谈进行监 督呢?
第二，行政处罚决定公开是否有时间上的限制?笔者在对行政处罚决定公开的情况进行检索 时发现，不少公开平台目前能检索到较早前的行 政处罚决定信息，例如，在“湖北省‘互联网 + 监 管 ’系统 ”，最早可以检索到 2010 年 1 月 1 日作 出的处罚决定信息;在上海市宝山区人民政府官方 网站，最早可以检索到 2014 年 7 月 2 日作出的处 罚决定信息。那么行政处罚决定相关信息是应在 一定期限或者达到一定条件后从公开平台撤下， 还是应长时间公开?
解答此问题，还是要从行政处罚的特性进行 分析。行政处罚是典型的侵益性行政行为，潜存着 侵害人们合法权益的危险性。为了充分发挥行政 处罚的积极作用，抑制其消极因素，必须遵守一系 列制约机制和原则。[7] 从处罚法定的角度，对被处 罚人来说，达到行政处罚的惩戒和教育目的的制 裁应仅限于行政处罚结果本身，长久性的公开行 政处罚结果将会使被处罚人被永久性钉在“耻辱 柱 ”上，这无异于在原来的处罚措施上增加了一 项可怕的行政处罚措施，这是违背处罚法定原则 的。而且因社会进步、法条变迁、违法状态消除等 原因，很多时候早年的违法信息于公众本身不再有公示的意义，但这类信息可能会给被处罚人长 久性地带来不必要的麻烦。为了兼顾行政目的的 实现和保护相对人的权益，行政处罚决定信息也 应该在一定时期后进行封存。[6]
( 三 ) 建立救济纠错机制
新修订的《行政处罚法》第四十八条第二款规 定了当公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、 确认违法或者确认无效时，行政机关具有撤回和 说明理由的义务。但以上措施，在笔者看来并不 能较好地消除公众对行政相对人的负面印象。因 此，有必要建立更完善的救济纠错机制，为当事人 的权益保障提供救济途径。
一方面，应建立中止公开机制。因为通过行政 复议程序和行政诉讼程序来纠正不当行政处罚难 免经历较长的等待期。因此，有必要在当下信息飞 速传播的时代，建立“ 中止公开机制 ”，防止不当 公开的时间延长而造成更多损害。当然为了避免 此机制被某些违法者用来谋取延期公开的不当利 益，有必要在复议和诉讼中进行初审，有关机关可 以根据初审的结果将涉及公众生命健康等的行政 处罚恢复公开，以使公众能尽早进行风险预防。
另一方面，应进一步完善损害认定规则，行政 处罚决定本身的错误或者公开程序中的错误，可 能造成对行政相对人隐私及名誉的损害。对此，相 关行政机关除应及时采取弥补措施外，也应对遭 受严重损失的相对人进行经济赔偿，具体的赔偿 金额，应在个案中结合具体情况进行妥善计算，具 体计算方法，笔者认为可以参考民事诉讼中的精 神损害赔偿。
参考文献
[1] 鹿仟仟.行政处罚决定公共制度研究[D].江苏：苏州大学，2020.
[2] 熊樟林.行政处罚决定为何不需要全部公开?——新《行政处罚法》第 48 条的正当性解释[J].苏州大 学学报(哲学社会科学版)，2021.42(6)：97-104.
[3] 孙丽岩.论行政处罚决定公开的利益权衡——从与刑事制裁公开的对比角度[J].政法论坛，2021.39 (6)：70-83.
[4] 王锡锌.行政处罚决定的公开及其限度[J].中国司法，2021(8)：68-71.
[5] 孔祥稳.行政处罚决定公开的功能与界限[J].中外法学，2021.33(6)：1619-1637.
[6] 陈武略.论行政处罚决定的公开——《行政处罚法》第四十八条评介[J].湖南警察学院学报，2021.33 (1)：35-44.
[7] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2011.
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