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摘要 ：随着我国经济体制改革不断深化， 中部地区正处于从高速向高质量发展的历史转型期，如何运用法治保障中部地区高质量发展，特别是在城乡建设方面，不仅是新的挑战，更是新的 课题。当前中部地区城乡建设主要面临立法体系有待进一步完善、行政执法有待进一步规范、司 法审判有待进一步加强的法治困境，可从完善立法、规范执法、强化司法三个维度完善，以期为中部地区城乡建设的高质量发展提供理论支持和实践指引。
关键词 ：中部地区城乡建设,高质量发展,立法, 执法, 司法
一 、问题提出：中部地区城乡建设高质量发展的现状分析
我国经济发展正处于由高速发展转向高质量发展的转型阶段，而中部地区城乡建设高质量发展面临的法治困境主要体现在立法、执法、司法三个方面。在立法上，主要体现为国家立法指引不足、相关配套规范不足;在执法上，主要体现为相关部门执法职权有交叉、行政处罚裁量理解不统 一;在司法上，主要体现为优化营商环境司法理念有待更新、行政执法与刑事司法衔接不畅。鉴于 此，有必要对中部地区城乡建设高质量发展面临 的上述困境进行理论剖析和实践检视，以期为中部地区高质量发展提供智力支持。
二、成因分析：中部地区城乡建设高质量发展 的法治困境
( 一 ) 立法体系有待进一步完善
1 .国家立法指引有待完善。[1] 从中部地区城 乡建设执法依据来看，上位法主要是《建筑法》， 相较其他行政管理领域，存在上位法立法数量不 足的问题，如生态环境行政领域，出台了《环境 保护法 》等法律;在市场监督行政领域，出台了 《 价格法 》等;在治安行政管理领域，出台了《警 察法 》等。(具体详见表 1) 由此可见，中部地区 城乡建设高质量发展过程中所面临的情况更为复 杂，亟需通过加强立法的方式予以完善。
2 .相关配套规范不足。虽然《行政处罚法 》 已被修订并实施，但还缺乏与之对应的相关配套 措施为执法实践提供指引，[2] 在其他行政管理领域中，已先后出台了一系列与之对应的处罚程序 规则和实体配套规定，如在生态环境领域出台了 《 环境行政处罚办法》;在国家安全监督领域，出 台了《 安全生产违法行为行政处罚办法 》和《 安 全生产执法程序规定》;在治安管理领域，出台了 《 治安管理处罚法 》和《 公安机关办理行政案件程 序规定 》等 (具体详见表 2)。 相较而言，城乡建 设行政的相关配套规范明显不足。
( 二 ) 行政执法有待进一步规范
1.相关部门执法职权有交叉。以建设单位未 取得建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证 擅自施工违法行为为例，有的执法人员认为，应 认定为违法建设行为;有的执法人员认为，应认定 为无证施工行为;还有的执法人员认为，应分别认 定为违法建设行为和无证施工行为。正因如此，城 管部门往往会根据《建筑工程施工许可管理办法 》 的相关规定认定为无证施工行为，要求移送城乡 建设行政主管部门查处;而城乡建设行政主管部门 往往会根据城乡规划相关规定认定为违法建设行 为，要求移送城管部门查处。
2.行政处罚裁量理解不统一。以城乡建设行 政处罚中对“工程合同价款 ”的理解为例，目前 理论和实践中存在以下几种不同的观点：第一种 观点认为，“ 工程合同价款 ”是指正在施工的整 体工程的合同价款，在行政处罚时应以整个工程 所对应的合同价款作为处罚基数;第二种观点认 为，“ 工程合同价款 ”可以是正在施工的分部分项 工程或单位工程的合同价款;第三种观点认为，“工程合同价款 ”还可是正在施工的工程部分所 对应的工程造价。第一种观点往往会导致处罚数 额很大，相关建设单位难以承受，尤其是涉及招 商引资的企业，让当地政府产生破坏营商环境的 担忧，甚至面临一定的刑事风险。第二种观点和第三种观点虽然更符合优化营商的精神，相关建 设单位也易接受，但在实践中却较为罕见。由此 可见，“ 工程合同价款 ”应如何认定，不仅是一 项理论研究课题，更是执法实践中存在的“疑难 杂症 ”。
( 三 ) 司法审判有待进一步加强
1.优化营商环境司法理念待更新。执法机关 如何运用法治保障和优化营商环境已成为高质量 发展的关键。[3] 实际上，优化营商环境并非一个单 项工程，而是一个集立法、执法、司法于一体的系 统性工程。除执法机关在执法时需要遵循合法合理的行政原则外，还需司法机关充分发挥司法裁 判的主观能动性。
2.行政执法与刑事司法衔接不畅。一方面， 在执法实践中，往往因执法人员缺乏相应的司法 取证经验，很难对其查处的违法行为是否涉嫌犯 罪进行精准判断，从而导致涉嫌犯罪案件移送率 偏低;另一方面，公安机关往往更倾向于办理传统 刑事犯罪案件，而对城乡建设主管部门所移送的 犯罪线索很难给出明确的立案意见。
三 、路径构建：中部地区城乡建设高质量发展 的对策研究
( 一 ) 完善立法
1 .弥补上位立法不足。因《建设工程质量管 理条例 》和《建设工程安全生产管理条例 》相较 于《安全生产法 》或其他法律位阶较低，为有效 避免法律适用冲突，可将《建设工程质量管理条 例 》和《建设工程安全生产管理条例 》从行政法 规上升至法律位阶。此外，由于立法的滞后性，有 必要根据现行城乡建设的行政执法实践对《建筑 法 》等进行修订，进而有效调整新的违法行为。
2.制定相关配套规范。城乡建设主管部门在 实施行政处罚时只能依据上位法《行政处罚法 》 进行，相较其他行政管理领域明显滞后。为保证 《 建筑法 》的更好实施，制定相关实体和程序配套 机制势在必行，此种配套机制包括但不限于以部 门规章或规范性文件的方式体现。
( 二 ) 规范执法
1.厘清相关行政职权。以违法建设和无证施 工行为的认定为例。首先，从相关规定来看，根 据城乡规划法律法规的规定，违法建设主要是指 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程 规划许可证进行建设的行为。根据《建筑工程施 工许可管理办法 》第四条的规定，无证施工是指 取得建筑工程施工许可证擅自进行施工的违法行 为，可以看出在建设单位未取得规划许可证和施 工许可证时，应当认定为违法建设行为。其次，就 建筑工程施工许可证的取得条件来看，取得建设 工程规划许可证是取得建筑工程施工许可证的前 提，因此未取得建设工程规划许可证必然会导致 未取得建筑工程施工许可证，也就是说无证施工 行为实际上是违法建设行为的延续，是同一个违 法行为，将建设单位未取得规划许可证和施工许 可证的行为认定为违法建设更为合理。最后，根据 新《行政处罚法 》第二十九条关于“择一重处罚 ” 的规定，对违法建设行为的处罚明显较无证施工 重，由城市管理部门处罚更为合法合理，也有利于优化营商环境。
2.规范处罚裁量尺度。以城乡建设行政处罚 中对“工程合同价款 ”的理解为例，可通过参照 其他地区以地方性法规或地方政府规章或规范性 文件的方式对其予以明确。从优化营商环境和合 理行政原则的角度出发，城乡建设行政主管部门 按照前文第二种或第三种理解进行行政处罚更为 合理，也更符合处罚与教育相结合的原则。
( 三 ) 强化司法
1.更新优化营商环境司法理念。营商环境所 涵盖的公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环 境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文 环境四个环境，都需要通过法治保障来实现。司法 机关作为法治化营商环境建设的主力军，可从更 新司法理念入手，在行政诉讼中既要充分考虑到 行政处罚的合法性，同时还要兼顾行政处罚的合 理性和优化营商环境的司法理念，以确保行政处 罚能实现法律效果、政治效果、社会效果的有机 统一。[4]
2 .优化执法与司法的衔接机制。优化行政执 法与刑事司法衔接机制可从以下三个方面进行： 一是组建高素质综合行政执法队伍。综合执法队 伍除了需要具备专业的技术人员外，还需要具备 相应专业法律知识，熟知“行刑衔接 ”的程序和 机制。二是进一步优化信息共享平台建设。通过 建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机 关信息共享、案情通报、案件移送制度，积极推进 “互联网 + 行政执法 ”工作，以实现“行刑衔接 ” 机制高效有序运转。三是开展行政和司法联合执 法。通过综合执法不仅可弥补执法人员的专业缺 陷，还可树立综合执法权威，形成综合执法合力。
四 、结语
我国经济社会目前正处于一个从高速发展向 高质量发展转型的关键时期，法律作为保障这一 伟大战略实现的重要支撑，因其滞后性，使得中部 地区城乡建设面临立法体系有待进一步完善、行 政执法有待进一步规范、司法审判有待进一步加 强的法治困境，可从立法、执法、司法三个维度予 以完善，以期为中部地区城乡建设的高质量发展 提供理论支持和实践指引。
参考文献
[1] 郭天武，卢诗谣.“双循环”新发展格局的法治支撑与保障—— 以粤港澳大湾区建设为例[J].特区实践 与理论，2021(1)：22-29.
[2] 祝捷.论内地与澳门区域合作法律障碍及其解决机制[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2013.66 (2)：60-64.128.
[3] 夏锦文，陈小洁.区域法治文化：意义阐释、运行机理与发展路径[J].法律科学 (西北政法大学学 报)，2015.33(1)：3-12.
[4] 姜明安.论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系[J].法学杂志，2013.34(6)：1-8.
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