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摘要：作为政府及社会资本合作新方式的 PPP 模式，是未来基础设施建设的主要模式， 同时 也是公共服务供给的重要方式之一。作为 PPP 模式运行主体的建筑企业，在 PPP 项目中的参与 主动性较强。然而由于 PPP 项目模式实施中存在一定的法律漏洞，因而建筑企业需要做好法律防 范， 防控 PPP 项目参与中的法律风险， 从而使得 PPP 项目投资成功， 保障自身的投资收益。为此， 文章分析了 PPP 项目模式及特点，阐述了 PPP 项目中各方主体的法律关系，明确了 PPP 项目中建 筑企业可能承担的法律风险， 并针对性提出了各种法律风险的防范措施。
关键词 ：PPP 项目,建筑企业,法律风险,风险防控
经济新常态发展背景下，地方政府部门因经 济下行发展面临着巨大的财政压力，然而城镇化 建设与发展进程下，基本建设需求逐步提升。在此 境况下，国家大力推行 PPP 项目模式，缓解了地 方政府的资金压力，为地方基础设施完善建设产 生了驱动，同时也为建筑企业带来了更多的施工 任务，提高了建筑企业的经济收益。然而建筑企业 在 PPP 项目中面临多种法律风险，需要通过可行 性的预防与控制对策降低风险发生概率及风险发 生后所产生的影响，进而保障建筑企业发展的长 效性与稳定性。
一 、PPP 项目模式及特点
PPP 项目模式是政府及社会资本在社会基础 设施建设方面所建立起的长期合作关系，合作中 二者分别承担不同的职责。社会资本的收益主要 来自两个方面，一是政府补贴，二是产品服务提供 获得的收益。公共服务供给机制中 PPP 模式的应 用属于创新举措，政府部门可基于竞争性方式，筛 选投资能力强、运营状况佳的企业参与投资，并基 于平等协商的原则建立合作，并要明确双方的合 作关系、阐明双方法律权利及义务，且政府部门会根据公共服务绩效情况展开评价，并在保障社会 参与单位收益的前提下给出项目价格 [1] 。此种合 作模式充分展现了市场机制的优势作用，进一步 提高了公共服务的质量效率，且保障了双方利益 的最大化。PPP 模式共有三方面特点，一是政府及 社会资本共同建立合作关系，双方共享利益且共 担风险;二是交易结构复杂性强、具备多种投资回报方式;三是 PPP 项目具备较长的合作周期。
二 、PPP 项目中各方主体的法律关系
( 一 ) 政府部门
政府及其授权机构是 PPP 项目的主导部门， 其是优惠政策及条件的提供者，并且会与社会资 本签署合作合同，或是签订特许经营协议，进而使 社会单位能够参与到基础设施建设的设计与运营 过程。政府的职责是确定项目价格、针对项目实施 及之后运营展开监督管理，项目所有权掌控在政 府部门手中。
( 二 ) 社会资本
作为 PPP 项目两大主体之一的社会资本，其 通过与政府部门签署合作合同，并出具相应资金， 参与到基础设施建设项目中来，主要职责是设计 及实施项目。社会资本主要是通过项目特许经营 的方式回收投资，属于项目实际投资人。然而 PPP 项目实施时，往往会成立专门的项目公司，此种特 殊主体通过与项目主体签订合作的方式负责项目 实施及合同条款落实，因而社会资本并不是 PPP 项目的直接实施主体。社会投资方由金融、施工 两类机构构成，其中施工单位需兼具融资及施工 能力。
( 三 ) 项目公司
PPP 项目实施时，需要单独成立项目公司， 项目融资由此公司负责，且其也是项目风险的防 控机构。项目公司有两种建立方式，一是政府与社 会资本共同出资建设，但社会资本出资额需高于 50% ，以确保项目公司中社会资本具有相应的管控权力;二是由社会资本独资建设，项目公司需要自 负盈亏，属于自主运营的独立法人，同时还担负建 设单位的全部责任，既是项目投资方，也是项目管 理者。
( 四 ) 融资单位
PPP 项目的实施，需要进行融资，而融资过程 中必然要通过金融机构。PPP 项目中的融资机构 有银行类及非银行类两种类型的机构。融资时需 要以项目规模、资金需求确定具体的融资单位。通 常融资方由一至两家金融机构组成，多家银行及 金融机构共同组建金融团体负责融资的情况也较 为常见。PPP 项目可采用债券或贷款等多种方式 进行融资。若项目规模较大，融资方会以社会资本 构成方的身份参与项目融资过程。
三 、PPP 项目中建筑企业可能承担的法律风险
( 一 ) 主体不适格风险
建筑企业参与 PPP 项目时需要重点考虑主体 不适格问题，主体不适格问题包含两个方面，一是 招标政府单位是否为适格主体，适格主体应为县 级以上政府或其授权机关;二是社会资本自身是 否为适格主体，例如建筑企业自身资质不符合要 求，或是其下属施工单位的施工资质与 PPP 项目 的规定不符，均会导致建筑企业出现主体不适格 风险。
( 二 ) 投资决策风险
现阶段，入库 PPP 项目不断增加，其中涵盖一 些招标科学性欠佳的项目，因而建筑企业的项目 筛选更为困难，一旦项目选择错误将可能带来投 资风险。与此同时，项目主体之一的政府部门的支 付能力高低也是建筑企业投资风险产生的主要因 素 [2] 。此外，PPP 项目具有多个性质不同的参与 主体，并且各个参与主体的管理方式各不相同，政 治文化属性也存在差异，因而易因意见不统一而 引发项目投资风险。
( 三 ) 合同风险
PPP 项目涵盖多种类型的合同，有融资、项目、施工合同，还包含股东协议等。这些合同内容 较为复杂，并且专业性极强，所签订的合同可能 与协议或后续补充协议的内容出现冲突或矛盾。 并且合同履行过程中若是监督管理不严格、不全 面，或是未能及时变更合同条款，均可能导致建 筑企业在 PPP 项目中产生合同风险，进而影响到 PPP 项目的实际收益。
( 四 ) 融资风险
由于 PPP 项目融资具有特殊性，加之社会资 本更为注重成本控制，因而需要设计专门的金融 服务产品，然而目前能与 PPP 项目长期匹配的金融产品并不多。建筑企业无论规模大小均面临一 定融资难度，且会因融资问题而影响到建筑企业 的项目持续拓展能力。目前，许多 PPP 项目入库 后无法及时落地，或是落地后难以按时开工，并且 存在退库风险。由于 PPP 项目存在多种不确定因 素，会导致金融机构投资信心被削弱，进而使建筑 企业在 PPP 项目参与中面临较高的融资风险。
( 五 ) 政府履约风险
PPP 项目中政府及社会资本应属于平等的合 作关系，然而由于政府部门的社会管理者角色难 以转变，因而 PPP 项目实施时，政府部门多为项 目主导机构。并且项目开展过程中，建筑企业及政 府部门之间存在信息不对称问题，项目运营过程 也不够透明。政府部门在履行合同时可能会出现 越位、失信问题，或是未能严谨对待合同，从而会增大建筑企业的不安全感，且会因政府履约风险 的发生而导致项目推进受阻 [3] 。
( 六 ) 项目运营风险
PPP 项目比其他施工项目的管理要求更为严格，且项目建设质量、进度以及投资额的评判标准 差异显著，因而建设过程中项目管理风险较高。由 于建筑企业长期负责工程承包与施工，不具备丰 富的项目收益计算及成本预测的经验与能力，若 是政府部门补贴总额较少或项目运营状况不佳， 可能导致项目现金流获取的顺畅度受到影响，进 而导致企业实际所获收益达不到预期，进而引发 项目运营风险。
四 、PPP 项目中建筑企业法律风险防范的可行 性措施
( 一 ) 做好前期调查研究、避免出现主体不适 格问题
为有效规避 PPP 项目参与中建筑企业所面临 的主体不适格问题，在与政府部门之间的合作关系 确定之前，建筑企业应加强项目相关信息收集，开 展全面的调查摸底工作，既要了解当前与 PPP 项 目相关的法律规定与政策制度，还要明确政治环 境及自然环境。例如，要分析地方法律，判定 PPP 项目立项、筹备以及审批各个流程与地方法律规 定之间是否存在差异。与此同时，还要组织专家团队研究 PPP 项目模式实施的可操作性，若发现部 分环节存在问题，则要放弃参与 PPP 项目。
( 二 ) 深入分析项目可行性、有效规避投资决 策风险
面对 PPP 项目的投资决策风险，建筑企业需 要采取风险规避、风险转移、风险管控多项举措降 低风险发生率。应通过调查分析与论证，制定周密 的可行性分析报告，严把项目选择关。同时要综合评估各参与主体的资金实力、政治文化及信誉度 状况，分析其投资参与意图，优选合作单位，并建 立科学系统的风险共担机制 [4] 。应加强 PPP 项目 政策内涵分析，严格审查合同条款，完善修订合同 内容，增强合同权威性、提高合同履行可操作性， 做到各参与方风险共担。此外，建筑企业需要遵循 PPP 项目集体投资流程规范做出投资决策，以降低 投资决策风险发生率。
( 三 ) 细化合同重要条款、科学预防合同潜在 风险
PPP 项目参与中，建筑企业应严格审查合同范本，对其中较为重要的条件进行完善与修改，并应 细化各项合同条款，确保各项合同内容的清晰、 明确表述，且应在合同中明确各参与方的职责及 权利。与此同时，建筑企业在与政府部门签订合同 时，还要在合同中详细列出各个投资主体所对应 的优惠条件，明确承诺保障。此外，PPP 项目中所 签订的协议及后续补充协议的内容均要参照初始 合同，对合同内容进行补充与完善，杜绝出现前后 内容条款不一问题，以免因合同风险发生为建筑 企业带来法律纠纷。
( 四 ) 构建与金融机构的长效合作机制、合理 规避项目融资风险
为降低融资难度，减少融资风险，建筑企业需 要开发新的融资渠道，基于PPP 项目建设资源多、 资金需求量大两方面优势，吸引金融机构，增强其 对 PPP 项目的投资信心，进而构建长效性的合作 机制，稳定与金融机构的合作关系。建筑企业可在 金融机构多种类型的金融产品基础上创新融资形 式，实现融资风险分摊，并获得更高融资效益。与 此同时，还应建立信息共享机制，与合作金融机构 展开深度交流，科学推介 PPP 项目，提升对方投 资兴趣，基于建筑企业与金融机构利益共同体创 建，提升自身融资过程的安全性。此外，建筑企业 还应与其他参与主体保持良好关系，融资过程中 可由其他参与主体作为信誉担保方，进而提高融 资成功率。
( 五 ) 加强政府实力及优惠条件分析、积极防 范政府信用风险
PPP 项目投资之前，建筑企业需要全面评估政 府的能力，了解其项目运营补贴水平。PPP 协议签 订之时，应明确政府的经济基础保障，了解政府的 财政资金状况，分析其资金是否充足，是否具备深 厚的经济基础 [5] 。同时，由于 PPP 项目实施中， 建筑企业通常处于劣势地位，政府部门会利用优 惠措施或条件吸引社会资本参与，因而，作为社 会资本之一的建筑企业需要严格审查政府部门所提供优惠条件是否合法，了解政府所给予的优惠 政策是否契合 PPP 项目实际情况，并要详细分析 优惠条件授予主体的授予行为与法律规定是否相 符，并且需要详细明确优惠条件的具体期限，从 而避免因政府失信而带来履行风险。
( 六 ) 建立健全项目管理机制、针对性消除运 营风险隐患
建筑企业需要通过动态化的监督体系构建、 科学可行的考评机制制定、项目管理人员素质能 力提升三方面着手建立健全项目运营管理机制， 在科学规划、重点防控、有效管理的基础上，保障 PPP 项目的安全与稳定运营。一是应以信息化技术 手段为基础建立覆盖项目建设运营全程的动态化 监督管理体系，通过事前、事中运营风险控制，填 补以往监督体系只能做到事后控制的弊端，进而 实现全过程监管，科学防控 PPP 项目运营风险; 二是企业应建立科学系统的风险管理考核评价制 度，在日常绩效管理中将项目运营风险管理作为 重点，选择适合的考评指标，有效强化项目运营风 险管理控制质效;三是建筑企业还要引进专业的项目运营风险管理人才，以便提升项目运营风险能 力，增强 PPP 项目运营的安全性。
五 、结语
由于经济发展及基础设施建设需求之间存在 一定的矛盾问题，因而为 PPP 项目的实施提供了 契机。在 PPP 项目实施中，建筑单位属于重要参与 主体，其应明确 PPP 项目实施过程中自身可能面 临的主体不适格风险、投资决策风险、合同风险、 融资风险、政府履约风险、项目运营风险，通过做 好前期调查研究、深入分析项目可行性、细化合同 重要条款、构建与金融机构的长效合作机制、加强 政府实力及优惠条件分析、建立健全项目管理机 制几项措施有效规避风险隐患，进而将 PPP 项目 实施中建筑企业的法律风险发生率降至最低，减 少因法律风险发生所带来的经济损失。
参考文献
[1] 叶楠.建筑企业在 PPP 项目中法律风险及防范——评《建设工程的法律风险与防控》[J].工业建筑， 2021.51(1)：220.
[2] 咸宁.浅谈施工企业在 PPP 项目中的法律风险及防范路径[J].现代经济信息，2017(2)：318.321.
[3] 钟婉婷.PPP项目的法律风险管控研究[D].长沙：中南林业科技大学，2019.
[4] 田萌.浅谈建筑企业在 PPP 项目中法律风险及防范[J].法制博览，2018(7)：123-124.
[5] 王运庆.DJL 公司的 PPP 项目风险管理研究[D].北京：北京交通大学，2020.
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