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摘要：督促程序理论上的价值功能是为分流相关案件，缓解法院办案压力，但在我国“ 案多 人少 ”的现实司法背景之下，督促程序并未发挥应有的作用，适用率极低，几乎处于“ 休眠 ”状 态。针对督促程序目前的困境分析其原因主要有债权人申请支付令积极性低、督促程序配套制度 不足以及债务人高异议率导致督促程序终结率高。本文也针对原因从督促程序与诉讼程序衔接机 制、申请费标准与负担规则以及诉前保全制度的适用三个方面给出相关的改善建议。
关键词：督促程序,程序衔接,申请费,诉前保全制度
一、督促程序困境之现实司法背景
( 一 )“ 案多人少 ”矛盾严重
我国最高人民法院公布的 2019 - 2022 年度 工作报告显示 ：2018 年地方各级人民法院受理案 件 2800 万件 ，同比上升 8.8% ;2019 年地方各级法 院受 理 案件 3156.7 万 件 ，同 比上 升 12.7% ; 2020 年地方各级人民法院和专门人民法院受理案 件 3080.5 万件 ，同上年度基本持平 ;2021 年地方 各级人民法院和专门人民法院受理案件 3351.6 万 件 ，同比上升 9.2%。2019 年 ，全国法院法官人均 办案 228 件;2020 年，全国法院法官人均办案 225 件;2021 年，全国法官人均办案 238 件。①从上述 所列近几年的数据可以明显看出我国司法实践方 面存在严重的“案多人少 ”问题且在不断加剧。
( 二 ) 督促程序适用率极低
笔者通过中国裁判文书网搜索了公布的相关 裁判文书 ，数据显示基层法院督促程序案件数量 2018 年为 13411 件，2019 年为 18890 件，2020 年为 19989 件，2021 年为 20639 件，而基层法院民商事案 件数量 2018 年为 10916507 件，2019 年为 12737966 件， 2020 年为 12385239 件 ，2021 年为 8372780 件，基 层法院督促程序适用率占比分别为 2018 年 0.122%、2019 年 0.148%、2020 年 0.161%、2021 年 0.246% 。 我国督促程序相较于同为大陆法系的德国 、日本 等国家或地区 70% 至 80% 的适用率显著过低。[1]
( 三 ) 督促程序的价值功能与司法实践目的未 能匹配
督促程序作为一种能够快速、便捷处理债权、 债务人之间不具有实质性争议纠纷的手段，其程 序相较于普通的诉讼程序或是简易的诉讼程序 都减少了很多程序性事项。一方面对于债权人来 说，无需耗费更多的时间以及各种花销，减轻了债 权人的程序讼累;另一方面，作为处理纠纷的法院 也希望这种债权债务关系明显争议不大的案件能 够尽快结案，将更多的人力、精力放在较为复杂的 案件。但督促程序在司法实践中运行状况令人难 以满意，甚至相当糟糕。2012 年 8 月《 民事诉讼法 》 进行了第二次修正：一是增加规定基层法院将符合 督促程序条件的案件主动转入督促程序处理;二是 对于债务人异议增加了法院审查环节;三是对于异 议成立案件自动转入诉讼程序。基于以上三点修 改内容，都不难看出立法的主要目的：一是通过法 院主动适用以提高督促程序的适用率;二是严格异 议审查以降低督促程序案件异议率，从而提高支 付令生效率;三是案件自动转入诉讼程序以方便 当事人不用再重新提起诉讼 ，减少债权人讼累 。 此后，我国《 民事诉讼法 》在 2017 年 、2021 年均 进行过修正，但修正内容并未涉及督促程序。从司 法实践状况来看，从 2012 年修法后，督促程序的 适用情况并未显著改善。相较于大陆法系其他国家或地区，我国督促程序的适用率很低 ，目前基本 处于“休眠 ”状态。[2] 2012 年《 民事诉讼法 》对 督促程序内容的修改，并未在实践层面提升督促 程序的适用率。
二、督促程序困境之原因分析
( 一 ) 债权人申请支付令积极性低
1.债权人与债务人的权利保障立法构造不均衡
一方面，督促程序引入之初就规定申请支付 令需提交申请书以及相关证明材料 ，之后经法院 审查后才能决定是否受理以及是否裁定发出支付 令 ，而对于债务人提出的书面异议却无需进行审 查，直接裁定终结督促程序，这样，便导致法院支 付令的异议率居高不下，生效支付令相当之少;另 一方面，虽后续立法加入了异议审查规定，但对于 支付令的异议审查究竟要进行实质审查 ，还是无 需实质审查，法院在司法实践过程中存在争议，对 此，不同法院适用不一致的标准。毫无疑问，生效 支付令比例低下，严重打击了债权人适用督促程 序的积极性。经债权人多次碰壁后，再综合司法维 权中时间、精力等成本，更愿意选择程序较为完善 的诉讼程序，久而久之，对于申请支付令，债权人 便基本丧失了兴趣 ，最终导致债权人不再愿意通 过督促程序保障自己权利的实现。
2.督促程序配套制度不足
一是财产保全制度被排斥。一方面，根据 2022 年 3 月最新修正的《最高人民法院关于适用< 中华人民共和国民事诉讼法 > 的解释 》① ，继续将 “债权人未向人民法院申请诉前保全 ”作为债权人 申请支付令的受理条件之一。如此一来，就在司法 层面通过扩张解释将财产保全制度与督促程序放 置在完全对立的位置;另一方面，根据近年来我国 执行案件“执行难 ”情况可以推知 ，我国实际存 在大量的权利人只能得到纸面胜诉而实质权利难 以保障的情况 ，换言之 ，即败诉方没有财产可供 执行，最终导致胜诉方胜而无利。其中原因，一部 分是败诉方确实无财产可供执行 ，另一部分是败 诉方在被执行前已经将个人财产进行了转移 ，而 财产保全制度对于防止当事人转移财产就具有重 要作用。督促程序中财产保全制度的缺失 ，增加 了债务人转移财产 、逃避履行的风险 ，最终造成 财产难以执行 、债务无法偿还的后果。[3] 这种财 产保全制度与督促程序制度的冲突导致债权人不得不在选择相关程序时充分衡量利弊，衡量后 ， 债权人通常是更愿意选择诉前保全制度 ，而放弃 申请支付令。
二是支付令案件申请费规范不足。一方面，我 国现有《诉讼费用交纳办法 》规定 ，支付令申请 费比照财产案件受理费三分之一交纳，若支付令 生效，则费用由债务人承担，若异议成立并终结督 促程序，则费用由申请人负担 ，申请费负担遵循败 诉方负担原则，从另一角度来讲 ，申请费的这一负 担原则也在鼓励债务人积极提出异议 ，激发债务 人侥幸胜诉心理，从而避免承担申请费 。因此，双 方所付出的诉讼成本在实践中仍然是不平衡的 ， 在债权人承担较重的诉讼负担的情况下 ，债务人 却因不用承担案件受理费或参与诉讼程序的成本 较低等因素 ，通过提出能够被法院审查通过的异 议理由而使督促程序终结;[4] 另一方面，支付令申 请费虽只有普通财产案件受理费用的三分之一 ， 但如果督促程序被裁定终结 ，案件转而进入诉讼 程序 ，支付令申请人势必还需补缴部分案件受理 费 ，就导致支付令申请人不但没有一次性解决纠 纷，还增加多次交费行为内容，徒增其司法讼累 。 这也就极大可能使得债权人降低申请支付令的积 极性，而更倾向于一次性解决问题的诉讼程序，导 致适用督促程序案件量再次走低。
( 二 ) 债务人高异议率导致督促程序终结率高
我国督促程序针对被申请人书面异议的审查 范围仅限于清偿能力 、清偿期限和清偿方式等 ， 审查范围存在局限性。[5] 这就使得督促程序在设 立初期就给人留下支付令异议率高的印象。2012 年 《 民事诉讼法 》修正时对于债务人提出的支付令异 议增加了法院审查环节。但增加的这一审查环节 究竟是为了强调对无效异议进行审查 ，还是对书 面异议进行实质性的审查 ，存在审查标准规定不 明确的问题，有人认为，督促程序和诉讼程序由于法理基础不同，进行实质审查很难保障程序的公正。[6] 因此，审查标准的不统一导致基层法院有的 遵循严格的实质审查标准 ，有的就仍然把审查范 围局限于清偿能力、清偿期限、清偿方式等无效异 议情形，显然，前者进行实质审查，对于债务人而 言存在要求苛刻的可能印象，使得该方式处理案 件可能带来的实际风险也会大很多。两者平衡之 下 ，司法实践中法院更倾向于执行后之标准。最终使得《 民事诉讼法 》中增加的法院审查环节效果 不明显，进而导致督促程序终结率居高不下。
( 三 ) 法院主动适用督促程序积极性低
我国《民事诉讼法 》规定督促程序被裁定终结 的案件，在支付令申请人不提出反对的情况下，案 件将自动转入诉讼程序。但是对于如何从督促程 序转入诉讼程序没有明确的操作细则。根据笔者 的经验，案件如果先适用督促程序，之后转为诉讼 程序 ，司法实践中的具体做法是，法院立案庭先立 “ 民督 ”字号案件，并将案件移送承办人办理，案 件承办人需向债务人送达支付令并告知其相关权 利义务，之后债务人提出书面异议，在支付令异议 成立的情况下，法院承办人裁定终结督促程序。此 时，督促程序案件以出具裁定文书的方式将“ 民 督 ”字号案件结案处理 ，然后案件材料又转至立 案庭立“ 民初 ”的诉讼程序案件 ，之后将案件再 次移送办案人员办理 ，案件承办人需再次向被告 方送达相关法律文书与案件材料，并告知相关权 利义务，必然导致案件处理程序大量增加，这使得 法院如果适用督促程序，极大可能性加重法院处 理案件的人力、物力以及财力负担，导致督促程序 实际作用与其设立初衷完全背离。
三、督促程序之改善建议
( 一 ) 改善督促程序与诉讼程序衔接机制
通过前述分析，督促程序与诉讼程序衔接机 制的改善有利于法院主动积极适用督促程序，需 简化督促程序与诉讼程序之间相同或类似的程序 性事项。例如，将督促程序之支付令申请受理后的 申请书及相关证据材料送达与诉讼程序之案件受 理后的起诉书及相关证据材料送达并行 ，在督促 程序即使被裁定终结的情况下 ，也可继续诉讼程 序，而不是重新开始诉讼程序，对于被申请人提交 的异议书如果成立可以视为起诉答辩书。[7] 这样 就可使得法院在适用督促程序的过程中 ，如果能 通过督促程序解决案件纠纷 ，就不用进入诉讼程 序，如果督促程序没有解决案件纠纷，继续诉讼程 序的其他事项也不会给法院造成过多的人力 、物 力浪费 ，同时还极有可能快速结案。
( 二 ) 改善督促程序申请费标准与负担规则
1 .目前支付令申请费为普通程序的三分之一， 与简易程序的二分之一相比差距不大 ，但如果转 入诉讼程序 ，需要补缴不足的诉讼费用 ，加重案件 纠纷当事人多次缴费的讼累 ，且多次收费也加重法 院工作人员工作量 ，有必要统一申请费与诉讼费标准。
2 .目前规定申请费由未提出异议的债务人负担，这就在一定程度上鼓动了债务人提出异议，有 必要反转申请费负担规则。例如，如果债务人未提 出异议，支付令生效，其申请费用由申请人负担 ， 同时生效支付令给申请人带来了节约诉讼时间的 利益。
3.如前述建议 ，统一诉讼费标准，使其与简 易程序诉讼费一致，一方面费用数量改变不大，对 债权人影响较小 ，另一方面有利于法院将督促程 序与简易程序中的程序性事项并行开展 ，能极大 提高法院主动适用督促程序的积极性。
( 三 ) 改善诉前保全制度的适用
财产保全制度是为了防止财产转移的有效手段，财产保全有利于最终实质性利益的实现。督 促程序的目的就是通过非必要的诉讼程序快速实 现债权人权利利益 ，而目前的立法将督促程序与 财产保全制度相互排斥 ，在一定程度上与督促程 序的立法目的存在矛盾之处 ，债权人基于长远考 虑，更多会选择财产保全而放弃督促程序。且目前 在司法实践中，为了能够缓解“执行难 ”问题，法 院系统在立案之初也会主动引导当事人进行财产 保全 ，以利于法院后续的执行事项处理。故此，应 在督促程序中引入诉前财产保全制度。
四 、结语
在我国民商事纠纷案件大量涌入法院的现实 背景之下 ，有实质性争议价值而应当进入庭审诉 讼程序的案件数量并不太多，更多的案件是债权 债务关系明确的案件。督促程序适用率的提升有 利于缓解法官办案压力，将更多精力集中于争议 性强的案件，有利于进一步推进我国法治化进程。
参考文献
[1] 谢舒影.督促程序适用研究[D].南京：南京师范大学，2019.
[2] 张海燕.督促程序的休眠与激活[J].清华法学，2018.12(4)：128-148.
[3] 许尚豪，欧元捷.论督促程序的争讼性[J].人民司法，2014(5)：105-109.
[4] 马进进.我国民事诉讼督促程序运行中的现实困境和对策问题研究[D].兰州：兰州大学，2017.
[5] 李丰安.督促程序的破灭与再生—— 以支付令异议审查制度的完善为视角[J].山东大学法律评论， 2012(00)：125-134.
[6] 高星阁.利益平衡视角下我国支付令审查程序之变革[J].社会科学家，2016(9)：113-116.
[7] 欧元捷.论诉讼程序与督促程序的两线并行模式[J].法学论坛，2016.31(2)：45-51.
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