我国反家暴警务模式之完善 ——从警察干预到社区干预论文

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　　摘要：我国自 2001 年修订原《 婚姻法 》确立警察干预家庭暴力模式到 2016 年《 反家庭暴力 法 》施行，公安机关及时出警的问题基本解决，但家暴取证难、认定难，出警后轻处理的问题依然 存在。以社区警务理论为依托，考察美国、英国、加拿大社区干预家庭暴力的模式，我国应在《 反 家庭暴力法 》形成的制度框架下，实现家暴治理由警察干预向社区干预的过渡，构建社区反家暴 警务模式。

　　关键词：家庭暴力; 警察干预; 社区干预; 社区警务

　　在我国《反家庭暴力法 》实施五周年之际 ， 来自某民间组织的网络调查报告显示 ，在收到有 效反馈的 14716 份问卷调查中，有 83.16% 的参与 者认同公安机关是预防和制止家庭暴力的责任部 门，并有 93.09% 的参与者选择在发生家暴时向公 安机关报警救助 ，均为所有部门中的最高比例 ; 但知晓公安机关出具告诫书和申请庇护的人数仅 为 69.88% 、64.11% ，反而是勾选最少的两个选 项;对公安机关家暴处置工作不满意的为 51.3% ， 同样为最高比例。[1] 据该组织统计 ，2016 年 3 月 —2021 年 2 月北京市各级法院涉家暴判决总数共计 320 件，其中当事人提出的家暴主张并获得法 院明确回应的仅有 74 件 ，主要原因在于取证难 、 认定难。例如受害人没有提供任何证据证明家暴 事实的存在 ，或者仅能提供证明力较弱的伤情照 片或报警记录，很难得到法院认定。[2]以上数据充 分表明，尽管报警是社会公众遭遇家暴后的第一 反应，但人们对公安机关究竟能够起到何种作用 往往不甚了解 ，实践中公安机关的干预效果也还 有进一步提高的空间 ，这些都直接影响了诉讼阶 段人民法院对于家暴事实的认定。

　　在 2021 年全国“两会 ”期间，有全国人大代表建议在 110 报警系统中将“家庭暴力 ”作为专 项统计指标单独列项 ，推行以书面告诫为主的处 置方式，并与 110 警情、行政、刑事案件进行关联 统计。[3]对此，公安部召开新闻发布会回应称，将 认真调研 ，在现有工作基础上细化完善相关统计 方法，进一步指导各地公安机关严格贯彻落实我 国《反家庭暴力法 》，最大限度预防和减少家庭暴 力案件发生。[4]应当指出，细化相关统计工作，关 键在于加强源头治理 。由于家庭暴力产生于较为 封闭的家庭 ，最先觉察的必然是与之在时空上联 系紧密的邻里社区 ，因此依托我国目前已相对成 熟的社区警务体系 ，在我国《反家庭暴力法 》的 制度框架下实现家庭暴力治理由警察干预向社区 干预的过渡 ，构建一套完善的社区反家暴警务模 式 ，理应成为下一阶段公安机关推进反家暴工作 的重中之重。本文拟展开相关探讨。

　　一 、多年来警察干预家庭暴力的实践困境

　　尽管家庭暴力在中国屡见不鲜，但掩藏于几 千年的传统文化之中，并未成为一个社会问题。长 期以来，公安机关只是在被动接受受害人投诉，秉 承着“清官难断家务事 ”“法不入家门 ”等传统 观念，并不寻求积极主动地出警。直到 2001 年我国《婚姻法 》修订 ，在第三条中首次写入“禁止 家庭暴力 ”，并且第四十三条第二款、第三款明确 规定：“ 对正在实施的家庭暴力，受害人有权提出 请求，居民委员会、村民委员会应当予以劝阻;公 安机关应当予以制止 ”“实施家庭暴力或虐待家 庭成员，受害人提出请求的，公安机关应当依照治 安管理处罚的法律规定予以行政处罚 ”，标志着我 国警察干预家庭暴力模式的初步确立。此后 ，2008 年我国《全国妇联 、中央宣传部 、最高人民检察 院、公安部 、民政部 、司法部、卫计委印发〈关于 预防和制止家庭暴力的若干意见 〉的通知 》第八 条不仅规定“将家庭暴力报警纳入 110 出警工作 范围，并按照我国《110 接处警规则 》的有关规定 对家庭暴力求助投诉及时进行处理 ”，还首次规 定“公安机关受理家庭暴力案件后 ，应当及时依 法组织对家庭暴力案件受害人的伤情进行鉴定 ， 为正确处理案件提供依据 ”。这一规定后来演变为 我国《反家庭暴力法 》第十五条第一款：“ 公安机 关接到家庭暴力报案后应当及时出警 ，制止家庭 暴力，按照有关规定调查取证，协助受害人就医 、 鉴定伤情。” 按照 2015 年我国《公安部关于改革 完善受案立案制度的意见 》的精神，对于群众报 案各办案警种 、部门都必须接受并依照有关规定 办理，不得推诿，并且都必须进行网上登记。涉嫌 犯罪的，按照刑事案件进行立案审查;涉嫌行政违 法的，按照行政案件进行受案审查 ;2015 年我国 《 最高人民法院 、最高人民检察院、公安部 、司法 部关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见 》也要 求对于案件受理“迅速审查、立案和转处 ”。也就 是说，现阶段关于遭受家暴求助后“有警不出、有 案不立 ”的现象已基本得到有效纠正。

　　有学者认为 ，警察介入家庭暴力的主要功能 是使暴力实施者产生畏惧并收敛，对屡教不改者 通过延长关押进行教化改造 ，使受害方少受骚 扰。但警察对于是否介入存在明显的三种态度：很 少介入;不想介入;即使介入，也不愿意逮捕暴力 执行行为的实施者。[5]通过立法解决了前两个问题 后 ，实践中的第三种态度多存在于我国《反家庭 暴力法 》第十六条第一款“家庭暴力情节较轻 ， 依法不给予治安管理处罚的 ，由公安机关对加害 人给予批评教育或者出具告诫书 ”的情形 ，此时 出警民警就拥有较大的自由裁量权，再加上对出警对象的家庭情况不甚熟悉 ，只要主观判断情况 不太严重，一般倾向于口头批评教育了事;甚至某 地公安机关在编写的《家庭暴力警情处置现场执 法标准 》中将发生家庭暴力行为的情形机械地分为“初次现场调解，再次依法告诫 ”;还有的出警 民警将家暴事实记录为“ 因琐事被其老公 ××× 用拳头打其头部和后脑致伤 ”，引发受害人复议诉 讼。① 据辽宁省的一项实证研究表明，该省警察只 有 53.5% 了解我国《反家庭暴力法 》， 41.7% 了 解《辽宁省预防和制止家庭暴力规定 》， 16.1% 了解《辽宁省家庭暴力告诫制度实施办法 》;只有 38.5% 认为家庭暴力案件有必要取证 ，34.8% 认 为应视情况而定 ，尚有 18.2% 认为家庭暴力案件 不需要取证。[6] 因此 ，为推进我国《反家庭暴力 法 》及其规范体系在下一个阶段更好地适用 ，通 过引入社区力量对家庭暴力进行共同干预，从而 对警察权力形成一定监督和制约 ，已是势在必行。

　　二、域外社区干预家庭暴力的经验启示

　　作为第四次警务革命的产物 ，社区警务理论 兴起于 20 世纪六七十年代的美英等西方国家 ， 并迅速在世界范围内得到广泛接受和蓬勃发展 ， 最终成为当代世界警务的主要范式。其基本内涵 是：警方与社区通过警务活动和社区活动紧密地 联系在一起，警方以社区为工作基点参与社区生 活，社区公民通过一定方式参与社会治安工作，二 者形成合力共同解决社区治安问题。[7] 因此，选取 在社区干预家庭暴力方面有一定特色的国家进行 文献考察 ，有助于为我国现阶段实现家庭暴力干 预模式的顺利转型提供一定经验启示。

　　( 一 )美国“逮捕 ”+ “社区为本 ”的家庭暴 力干预模式

　　自 20 世纪 70 年代起 ，美国警察被要求严肃 处理家庭暴力，长期奉行的不逮捕政策被打破。到 20 世纪 80 年代末期，大多数州都制定了针对家庭 暴力的法律，并且几乎都授权警察在有正当理由 认定某人显而易见犯家庭暴力罪时 ，即使不是现 行犯，亦可径行无令状逮捕。在此基础上，美国警 察实施“社区为本 ”的反家庭暴力模式 ，即整合 社区内的政府力量与非政府力量 ，充分挖掘社区 内的资源，预防和控制社区内的家庭暴力。[8]主要 通过建立社区伙伴关系，警方和社区医院、媒体 、 妇联、儿童救助中心、心理咨询与治疗、甚至宗教等各种社会力量共同制定工作目标计划，并开展 减少家庭暴力为主题的专门培训 ，内容包括简易 操作技巧 、证据收集 、安全计划 、信息收集和共 享、确定施暴者攻击性等。[9]

　　(二)英国“并肩对付家庭暴力 ”的干预模式

　　自 20 世纪 90 年代起，英国警察改变了以往对 待家庭暴力的态度和行为 ，以伦敦哈默史密斯和 富尔海姆区为试点 ，创建了多机构合作 、团结一 致地“并肩对付家庭暴力 ”运作机制。该机制突 破了家庭暴力是家内事务和私生活 ，国家机构和 社会公力不应介入的传统认识 ，在警察局成立反 家庭暴力专职部门，其工作的关键内容是照顾受 害人 、在可以行使逮捕权时实施逮捕 、通过各种 渠道获取有力证据并提出指控。[10] 同时，还要求 警察局、法院、住房部门、社会服务部门、社区法 律服务部门 、医疗单位、检察机关、律师所、妇女 援助机构、议员及自愿性团体等所有与家庭暴力 救治相关联的机构都必须重视家庭暴力问题 ，强 调它们必须团结协作，形成反家庭暴力的合力 ， 遇到任何类型的家庭暴力事件都要在工作上配合 一致。[11]

　　(三)加拿大基于“零容忍度 ”政策下的家庭 暴力干预模式

　　1993 年 ，加拿大政府出台了“零容忍度 ”政策 ，即只要是家庭暴力，一经发现不分轻重必须立 案，警察有权入室制止并收集证据。在无须受害人 同意的强制起诉制度下，警方还负有举证责任 。同 时，成立处理家庭暴力的专门服务机构，加强对警 员的教育训练，包括家庭暴力产生的社会原因 、 形式以及危害，相关法律规定，社区内以及妇女的 敏感性问题，处理程序以及社区服务信息，有关枪 支武器的规定等。此外，各省政府积极采取行动 ， 在财政上支持为受害人社区服务设施 ，例如庇护 所 、专业医疗机构和其他社区工作者的服务 、司 法服务等。[12]据统计，全国庇护所的数量由 1982 年 85 家增长到 2000 年的 508 家，曼尼托巴省级政 府用于社会服务的资金由 1982 年的 5 加分增长到 1999 年的 9 加元，该省家庭暴力法庭的设立同样 引致逮捕率的大幅上升 ，由 1983 年的 629 件增长 到 1996— 1997 年的 3084 件。[13]

　　三、构建我国社区反家暴警务模式的基本路径

　　早在 21 世纪初 ，一项名为“反对对妇女的 家庭暴力城市社区干预 ”的项目就已悄然启动，旨在改变公民意识 ，建立由街道办事处 、妇联 、 派出所 、法庭 、工商所 、社区医院等部门参加的 社区妇女社会支持网络 ，探索受虐妇女救助工作 模式。[14]这一时期 ，正值西方社区警务理论引入 我国 ，2002 年《 公安部 、民政部关于加强社区警 务建设的意见 》提出“对我国公安机关传统警务 机制的改革和创新 ”和“实现由被动型警务向主 动型警务转变 ”，为社区干预家庭暴力提供了发展 契机 。例如 ，自 2002 年开始珠海市各派出所 60% 以上的警力深入社区 ，每个社区都配有警务室 ， 当家庭暴力发生时 ，社区警务能够协调动员社区 人员，获得家庭暴力发生时的准确数据;同时成立 “110”反家庭暴力投诉中心 ，实行首问负责制，建 立联动机制，依法妥善处置各类家庭暴力案件。[15] 又如 ，2006 年《 温州市预防和制止家庭暴力规定 》 第二十三条在国内率先提出“把社区民警干预家 庭暴力工作列入警务工作考核内容 ”，还有学者更 是呼吁直接赋予社区警务室干预与制止家庭暴力 的相应职责。[16]尽管这一时期一批社区警务室陆 续挂牌成立了维权投诉站或反家暴报警点 ，但仅 仅满足于出警是远远不够的 ，正像有学者指出的 那样：“ 公安机关可以充分发挥一线警力长期扎根 基层的优势 ，采取定时回访和不定时随访相结合 的方式，掌握具有家暴史家庭的动态，将不稳定因 素化解在萌芽状态。”[17]在吸收借鉴上述域外经 验的基础上 ，我国未来家庭暴力治理应实现由警 察干预向社区干预的过渡 ，并在我国《 反家庭暴 力法 》的既有制度框架下 ，构建社区反家暴警务 模式：

　　第一，建立平时面向社区的宣传教育、业务培 训、数据统计工作平台。在推动社会治理重心向基 层下移的背景下，各级组织各种形式宣传教育的 落脚点均应向社区倾斜 ，通过普及反家暴知识 ， 树立社区居民的社会责任感，鼓励他们将社区内 有关家庭暴力的可疑情况及时向社区或者警方通 报 。同时，各级组织应当共同开发家事纠纷调解 、 反家暴、妇女儿童权益保护等相关课程，定期组织 社区网格员、家事调解员、家事调查员、心理健康 服务人员等 ，开展反家庭暴力业务培训 。此外 ， 县级公安机关应当以社区为单位单独设立家庭暴 力警情统计数据平台或者依托现有警务信息综合 应用平台 ，开展家庭暴力警情分类统计和分析研 判，并在确保数据安全、保护隐私的前提下，实现数据共通和信息共享。

　　第二 ，建立健全社区反家暴警务的快速反应 联动机制。改变公安机关接到家庭暴力报案后单 方干预家庭暴力的做法 ，指挥中心在派警时应第 一时间通知社区民警，再由社区民警要求社区相 关人员迅速赶到现场。待家庭暴力被制止后，社区 医护人员可对受害人提供紧急救治并协助送医 、 鉴定伤情 ，无民事行为能力人 、限制民事行为能 力人可立即由社区服务机构安排到临时的庇护场 所，社区工作人员可协助警方查明情况和登记信 息，这样出警民警就可以将主要精力放在调查 、收 集 、固定现场证据上。

　　第三 ，围绕调解、告诫制度运行，与社区形成 良好的合作伙伴关系。针对案件事实清楚，家庭暴 力情节较轻，依法不给予治安管理处罚并符合调 解条件的，可对加害人进行批评教育，组织当事人 进行现场调解，社区可选聘法律、心理、社会工作 等专家、实务工作者协助调解工作 。即使是初次报 警 ，也应重点听取加害人所在社区居民委员会 、 村民委员会、妇联以及所在单位意见后，结合加害 者平时表现，决定是否依法给予告诫;对再次报警 的，应当依法告诫。对于告诫书，应通知居民委员 会、村民委员会、社区民警进行查访。

　　第四，依法适用传唤、拘留，联合社区围绕人 身保护令制度运行配合人民法院开展工作。受害 人不同意调解 、当事人调解不成或者出具告诫书 后加害人再次实施家庭暴力的，依法将加害人传 唤到公安机关接受调查 ，分类处理;对三次以上 实施家庭暴力的或者存在持有凶器等情节的加害 人 ，依法采取行政拘留 、刑事拘留等强制措施 。 根据以上情形，再对接我国《反家庭暴力法 》第 二十三条第二款 、第三十二条 ，其近亲属 、公安 机关、妇联、居民委员会、村民委员会、救助管理 机构可以向人民法院代为申请人身安全保护令 ; 人民法院作出人身保护令后，应当送达公安派出 所、居民委员会、村民委员会以及妇联、残联、学 校、幼儿园、救助管理机构等有关组织，公安派出 所 、居民委员会 、村民委员会还应协助人民法院 执行。

　　参考文献

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