欧盟数据资产开发与管理实践及对我国的启示论文

 

　　关键词:欧盟,数据要素,数据资产,开发与管理,数据经济

 

 

　　2023年12月31日，国家数据局等17部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划(2024—2026年)》，提出到2026年底“形成相对完善的数据产业生态”，且“数据产业年均增速超过20%”的目标，可见数据要素的地位不可小觑。当前，数据已同土地、劳动力、资本、技术并列为五大生产要素，将孕育巨大的市场空间。这些都是我国数据经济得到进一步发展并将持续突破数据经济发展瓶颈迎来全新时代的重要标志。在《中共*央国*院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下称“数据二十条”)的顶层设计下，财政部从数据资产会计核算、数据资产管理规范、数据资产价值评估等相关视角也进行了配套性制度建设。可以预计，我国数据资产领域的开发、建设、运营活动必将学习制度精神、借鉴国际经验，日益规范、探索进步。客观地讲，欧洲的信息通信技术(Information and Communications Technology，ICT)产业高度发达，由此催生了丰富的数据资源，其配套的数据产业起步也较早。围绕数据的培育、治理及商业应用，欧洲展开了相对超前的探索，在广义的数据资产领域积累了先发经验。

 

　　与之相比，我国虽在数据产业发展历程上起步稍晚，但拥有丰富且多元的应用场景。基于此，我国展现出独特优势，能够迅速将数据资源转化为数据资产，并且在会计确认方面更为及时。双方在数据产业发展进程中各有千秋，特点鲜明。肥沃的ICT产业孕育着大数据产业，也是数据这一新生事物走上繁荣昌盛的重要基石。就全球视野而言，欧盟在数据产业发展和数据市场治理方面起步较早，当前已进入数字经济发展的新阶段。据欧盟委员会2023年12月发布的信息，预计到2025年欧盟27国数据经济规模将从2018年的3 010亿欧元(占欧盟GDP的2.4%)增至8 290亿欧元。欧盟预计公共数据开放利用带来的总经济价值将从2018年的520亿欧元增加到2030年的1 940亿欧元。

 

　　据统计，2020年欧盟27个成员国的ICT产业增加值高达5 708亿欧元，占这27国GDP总和的4.7%。

 

　　值得注意的是，ICT服务业在这一增加值中的贡献尤为显著，占据其整个ICT产业增加值的88%以上。这一数据不仅展示了欧盟ICT服务业的重要性，也凸显其在数据产业发展中的核心地位。欧盟基于自身的多年发展，已逐步确立较为完善的治理模式，并试图在全球数据要素治理规范标准中占据主导地位。与我国经财政部明文规定数据可以有条件地资产化并“入表”的数据资产概念不同，欧盟持“泛数据资产概念”，二者在概念规定与范畴边界肯定存在差异，但欧盟的做法也不乏可借鉴之处。因此，对于加速构建数据要素市场的中国，分析欧盟相关举措的实施过程，了解其走过的进化之路，借鉴其总结的成功之道，无疑可以为我国完善数据要素流通生态、推动数字经济发展提供一定参考。

 

 

　　欧盟作为首个对数字经济发布单独政策的地区，在数据市场建设上较具前瞻性、科学性、系统性和透明性。其曾经致力于构建一个统一的数据市场，通过一系列政策和法规，推动数据的自由流动和共享。

 

　　1.1着眼于欧洲范围，共建数据市场

 

　　欧盟是欧洲一体化的产物，是欧洲国家的联合。欧盟数字化既有别于单个国家的特征，也有理念上的重大差别。欧盟努力破除成员国之间的壁垒，建设数字单一市场。2015年欧盟委员会发布《数字化单一市场战略》(Digital Single Market Strategy)，明确表示追求“破除成员国国内法的制度枷锁，推动欧盟境内货物、人员、服务、数据和资金的充分自由流动”。欧盟委员会以每隔3年的速度发布了《迈向繁荣的数据驱动经济》(Towards a Thriving Data-driven Economy，2014年发布)、《关于构建欧洲数据经济》(Building the Eu-ropean Data Economy，2017年发布)、《欧盟数据战略》(A European Strategy for Data，2020年发布)，旨在打造数据单一市场，即欧盟内统一数据要素市场，对外实现数据流通与交易的充分监管。截至目前，欧盟已出台的流通政策包括《非个人数据自由流动条例》(Regulation on the Free Flow of Non-personal Data)、《欧盟开放数据战略》(European Open Data Strategy)、《开放数据和公共部门信息再利用指令》(The Directive on Open Data and the Re-use of Public Sector Information)等。

 

　　欧盟致力营造数据开放氛围，消解数据信任危机。欧盟推动建设覆盖工业、绿色协议、移动、卫生、金融、能源、农业、公共管理、技能九大核心领域的欧洲共同数据空间，支持数据使用和交换的配套工具和基础设施，打造可用、可信的欧洲数据池。欧盟委员会2020年2月提出的欧盟数据战略，从法律层面对欧盟数据单一市场建设进行的明确规范。其核心目标非常明确，即支持并推动欧盟单一数据市场的建立，因为欧盟深知数据是未来的重要资产，必须在这一领域实现统一。2022年6月23日，欧盟《数据治理法》(Data Governance Act)正式生效，为欧盟各成员国提供了法律指导。而到2023年，欧盟理事会和议会更是就欧盟委员会提出的《数据法案》(Data Act)达成了政治协定，预示着若获批准，该法案将在生效后的12个月内覆盖整个欧盟。

 

　　1.2统筹性战略先行，延续顶层设计

 

　　欧盟把规范摆到更突出的位置，在用户隐私和竞争政策方面进行严格的规制。在宏观数据战略层面，欧盟分三步走实现数字化社会，分别是数字化基础设施建设阶段(1993—2008年)、数字化基础服务完善阶段(2000—2010年)、数字化经济发展阶段(2010年至今)［1］。其间，通过实施《欧洲通向信息社会之路》(Europe’s Way to the Information Society，1994年发布)、《里斯本战略》(Lisbon Strategy，2000年发布)、《欧洲2020战略》(EU 2020 Strategy，2010年发布)、《2030数字指南针:欧洲数字十年之路》(2030 Digital Compass:the European Way for the Digital Dec-　ade，2021年发布)等代表性战略，为数据要素市场培育奠定基础，着力构建系统的数字治理规范，引领全球规则设置。2020年2月，欧盟委会发布《塑造欧洲的数字未来》(Shaping Europe’s Digital Future)、《人工智能白皮书》(White Paper on Artificial Intelligence)、《欧盟数据战略》(A European Strategy for Data)3份文件，形成欧盟数字战略的基本框架。此后，在顶层设计方面，欧盟相继发布《2030数字罗盘》(2030 Digit-al Compass)、《通往数字十年之路》(Path to the Digital Decade)和《数字十年政策计划2030》(The Digital Decade Policy Programme 2030)，设定了欧盟未来10年数字转型的指导原则、总体目标、实现方式等。在具体政策领域，欧盟相继通过《数据治理法案》(Data Governance Act)、《数字服务法案》(Digital Services Act)、《数字市场法案》(Digital Markets Act)和《欧洲芯片法案》(The EU Chips Act)，对数字服务运营商提出更高的义务要求。

 

　　与此同时，欧盟制定了严格的数据保护法规以确保欧盟公民和组织对其个人和组织数据的控制，防止数据滥用和泄露;并出台多部条例鼓励欧盟成员间数据互通，力图建立一个使数据在欧盟内部和跨部门流动，以造福政府、企业与个人的单一市场。数字主权一方面强调通过在关键数字技术领域维持知识基础以创造研发能力;另一方面通过制定适当的政策与标准，在影响全球法规、标准与实践的同时保持数字自主权。截至目前，欧盟已出台的保护政策包括《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation，GDPR,代替1995年通过的《数据保护指令》)、《个人数据保护比例原则指南》(Guidelines on Assesing the Propor-tionality of Measures that Limit the Fundamental Rights to Privacy and to the Protection of personal Data)等。

 

　　1.3追求数据共享，打造数据空间

 

　　在借助个人信息培育数字企业的竞争中，有学者认为欧盟已落后于美国和中国。然而，在产业数据领域的角逐里，欧盟有望脱颖而出。欧盟内部市场委员布雷顿强调，产业数据化即推动产业内企业间的数据共享与共用，将成为欧盟制胜的关键。产业领域的数据协作与竞争力本就是欧洲的优势所在。

 

　　为进一步促进企业间的产业数据协作，欧盟凭借一系列数据相关法案，着力打造数据空间。其中，盖亚-X(Gaia-X)堪称核心举措，它是欧洲的跨领域、分布式开放数据平台，在欧洲通用数据空间中占据核心地位，被视为最综合的数据空间，其目标在于跨领域强化各产业的数据合作，全面提升欧洲产业的整体竞争力。

 

　　盖亚-X将9个关键领域的产业数据紧密相连，实现跨领域的数据高效协作。同时，欧盟为加入盖亚-X及各数据空间的主体提供优质连接服务。各企业通过参与这些委员会，共同商讨共通规格、运用规则的制定与实践等关键事宜，确保盖亚-X的架构及各数据空间之间具备良好的相互操作性，并开发用于公开连接服务的开源软件。截至2023年1月10日，盖亚-X官方网站数据显示，其企业成员已突破350家，有力推动着全欧盟范围内的数据共享与产业发展。

 

 

　　数据通过应用而体现其商业价值。数据价值链由Miller与Mork于2013年首次提出，强调数据价值创造是从原始数据转换为数据产品的过程，将价值链划分为数据发现、数据整合、数据开发利用3个阶段。围绕数据价值链，数据要素市场的参与主体、产品和服务客体、管理制度等共同促成数据要素流通闭环，实现数据要素资本化。为此，基于数据价值链视角，从数据要素的市场主体及其关系、增值模式、服务与管理制度等维度，剖析欧盟数据要素市场培育实践。数据资产价值实现的研究已经引起学者的兴趣。部分学者针对数据价值进行了较为详尽的研究。在不同情境下，学者提出了不同的价值实现路径，如数据生成→数据采集→数据储存→数据处理→数据挖掘→数据应用［2］，数据需求→数据交易→数据供给［3］。数据要素的定位与以往的数据价值存在一定差异性，主要体现在数据要素的市场化特征，强调其在生产经营活动中的价值实现［4］。参考郝寿义［5］对信息资本化过程中信息形态的划分方法，将数据形态研究过程分为“数据资源—数据资产(产品)—数据商品—数据资本”4个环节，并强调通过市场交换，即“数据商品”环节，实现数据的资本化。无论如何，数据价值需要通过市场交易实现。数据要素市场主体包括数据的供给者、中介、消费者与市场监管者。就市场主体关系而言，供给者从事数据生产，提供数据产品与服务，以满足消费者的数据需求;中介为数据供给者与消费者提供交易平台，匹配供需关系;而市场监管者主要制定数据流通的宏观政策与市场规则。

 

　　因此，欧盟对于数据价值的开发，总是以关注市场主体为转移的，接下来从3个方面具体分析。

 

　　2.1欧盟对数据提供者的共享与保护关注

 

　　欧盟通过《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation，GDPR)等法规，保护数据主体的隐私权和数据控制权，同时鼓励数据的共享和利用。数据提供者包括政府、大型企业、数据平台等，这些主体在数据市场中扮演着重要角色。2018年，欧盟出台《通用数据保护条例》，维护数据主体对数据的控制权力，并规定了数据收集、处理和使用的严格标准。后于2022年公布《关于公平访问和使用数据的统一规则的法规提案》(Proposal for a Regulation on Harmonized Rules on Fair Access to and Use of Data)，在完全符合《通用数据保护条例》的基础上，进一步完善用户数据隐私权与公共部门机构在特殊情况下的数据所有权。《数字服务法案》(Digital Services Act，DSA)主要面向超大型网络平台与网络搜索引擎，即欧盟境内拥有至少月均4 500万活跃用户，强调收集和核实数据市场中交易者数据的职责、禁止使用敏感数据(如健康数据)用于个性化广告等。同时，欧盟围绕公共数据、企业数据和个人数据进行分类管理，在公共数据管理上，明确公共数据统筹管理部门，解决部门内部和部门间数据互操作，鼓励和支持企业参与公共数据开发利用，尤其注重对中小企业和初创企业的数据开放;在企业数据管理上，为强化欧盟数据主权和均衡市场力量，欧盟限制超级平台企业等“守门人”参与数据共享，并豁免小微企业的数据共享义务;在个人数据管理上，欧盟提出个人数据空间，支持个人提升对数据的控制权。

 

　　在政策的保护下，欧盟有着丰富的数据提供平台。在欧盟的数据产业中，数据提供者具有多元化的角色和形式，包括政府、大型企业、数据平台等。典型机构如芬兰社会和健康数据许可机构Findata处理请求并授予数据访问权限以供重复使用。在“欧盟数据利他组织登记册”框架内，欧盟发展有大量非营利数据供给组织。例如，MyData Global作为登记册成员，旨在促进个人对其个人数据的权利。该组织为成员提供可信界面，以同意将其个人数据用于特定目的。全球商业数据供应商在欧盟数据立法框架内，都获准在欧盟流通与交易数据，如全球最大金融市场数据提供商之一Refinitiv、交通出行服务商Telraam、美国数字制图公司ADCi。政府层面，2011年12月，欧盟委员会通过“开放数据战略”(Open Data Strategy)以及《公共数据数字公开化决议》(Resolution on the Digital Open-ing-Up of Public Data)，一是扩大数据可得的数量，明确了公共数据以“全部公开、例外不公开”为原则，明确所有公共财政资助所获取的资料数据，一般情况下都需要以商业化或非商业化服务的方式向社会免费公开;二是提升数据的互操作性，强制数据以社会普遍应用的格式和计算机可读的形式公开;三是鼓励数据应用，强调数据公开相关信息技术应用及研发的重要性。2021年，欧盟整合统一建立了官方政府数据开放平台———欧洲数据官方门户网站European Data Por-tal。该门户网站已成为欧洲各国(尤其欧盟成员国)开放数据的单一访问点。截至2023年4月，其开放的数据集达160多万个，涵盖36个欧洲国家，主要分为医疗、教育、交通、能源、食品、环境、科技、人口、司法等14大类。以环境数据为例，欧盟已经公开由“哥白尼”地球观测系统搜集的所有环境数据，以促进环境监测，并且为欧洲企业提供新的商机。

 

　　2.2欧盟对数据中介服务的规范与促进

 

　　数据中介服务在欧盟数据市场中发挥着重要作用，通过技术、法律等手段，促进数据的共享和流通。数据中介服务包括交易服务、治理服务、主权服务、技术服务和数据服务等，这些服务为数据市场的高效运行提供了保障。欧盟委员会于2022年5月正式发布《数据治理法案》(Data Governance Act，DGA)，其立法宗旨在于创设欧盟统一的数据共享模式，包括促进特定受保护类别公共数据的开放及再利用、规范通过数据中介提供的数据共享服务以及鼓励数据利他主义等措施，与其他数据共享制度相比，《数据治理法案》(Data Governance Act，DGA)更加强调要激励不同参与者之间实现自愿共享数据［6］。《数据治理法案》(Data Governance Act，DGA)正式版本第2条中对数据中介服务进行了定义解释，其提到“数据中介服务旨在通过技术、法律或其他手段在不确定数据的数据主体和数据持有者与数据用户之间建立数据共享目的的商业关系的服务”。数据中介服务可以涉及多种目的，例如确保数据质量［7］或组织数据共享交易［8］。然而，数据中介服务的性质和细节仍然模糊［9］。

 

　　数据中介服务主要是扮演中间人的角色，促进数据源和数据使用者之间的数据流通，其主要职能为协助收集、汇总及向第三方售卖信息。当数据中介涉及公共数据时，数据中介充当公共机构数据持有者和潜在数据使用者之间的桥梁，负责进行公共数据的交换，同时建立起公共数据交换或联合使用的平台或数据库。

 

　　这种模式不仅可以促进持有者与使用者之间的数据流动，也可以将数据引入市场化机制，促进了公共数据和社会数据的融合，进一步加快数字经济的发展和数字生产力的形成。

 

　　2.3欧盟对数据消费者的权益保障与培育

 

　　欧盟认为，激发数据要素的价值，提高数据利用效率，将成为未来欧盟保持世界竞争地位的重要举措［10］。作为数据的接收、使用和处理者，数据消费者在数据价值链中是至关重要的，逐渐成为数据市场中的关键角色。数据消费者是指可以接收和使用不同来源的数据，并将这些数据转变为可用的格式以支持决策或创造价值的应用程序、操作过程或个体。数据消费者的具体对象可包含4个方面，分别为政府、公众、企业和研究机构［11］。当前学者对于数据消费者的研究主要聚焦于数据消费者培育、数据治理、数据保护3个角度。

 

　　(1)数据消费者培育角度。欧盟从政策和教育上均提出了一系列措施，欧盟不仅推出系列数字化贫困消除战略、针对弱势群体出台系列举措以提高数字化技术接入能力，还基于高校、研究院、数据公司等平台推出技能培训课程［11］。比如连续发布《欧盟新技能议程》《面向21世纪的电子技能:促进竞争力、成长与就业》等;推出老年快乐计划、成立老年数字学院、为视障群体设有“Listen”功能等;开设数据分析、数据科学与数据素养等培训。这些举措均有效推进了基础数据消费者的培育，提升了公众数字技术的接入能力。

 

　　(2)数据治理角度。欧盟已初步建立以“统一数据空间”构建为愿景，协同治理结构和专项立法政策为保障，数据授权方案和互操作性框架为支撑的政府数据治理体系［12］，已形成较为完整的数据治理体系［13］。

 

　　(3)数据保护角度。在数据保护方面，欧盟一直处于全球前列。通过施行如《通用数据保护条例》(Gen-eral Data Protection Regulation，GDPR)这般严格且全面的法规，明确数据处理原则，加大违规惩处力度，全方位保障数据消费者的隐私安全与合法权益。

 

 

　　欧盟在数据开发和管理方面积累了丰富经验，深入剖析其做法，对我国在该领域的发展具有诸多启示，具体如下:

 

　　3.1优化政策体系与平衡监管导向

 

　　在设计中国特色数据要素政策体系时，须正视与欧盟在政策导向方面存在的显著差异。欧盟着力打造内部统一的数据市场，对外实施严格的数据监管策略，运用规制性手段管理数据要素市场，高度强调公众对个人数据的绝对控制权。有学者［14］指出，欧盟的个人数据监管模式过度聚焦个人权利，而对集体和社会利益有所忽视，亟待调整。与之不同，我国在全力保障国家数据安全、保护个人信息及商业秘密的前提下，积极培育数据要素市场。我国尤为注重数据安全性，提出诸如“数据不出域、数据可用不可见”等原则，并强化数据的治理与脱敏应用。然而，当前国内市场在数据流通与规制方面存在边界模糊的困境。为有效应对这一挑战，我国可参考欧盟做法，在稳步明确数据权属的基础上，精准界定数据的流通范围、类型、领域及利用目的，以此达成数据流通与安全的动态平衡。

 

　　3.2构建标准化的数据经济底座

 

　　我国数据要素市场目前面临缺乏统一数据标准的问题，这在数据要素交易的数据脱敏化技术领域表现得尤为突出，市场实践中缺乏统一的数据脱敏合规标准。为弥补这一短板，可借鉴欧盟经验，制定国家层面的数据互操作性框架，确保不同领域数据空间的数据标准得以统一。这不仅有助于提升数据交易的效率与安全性，还能为数据经济的稳健发展筑牢根基。

 

　　3.3强化数据消费者权益保障与培育

 

　　欧盟在数据消费者权益保护和培育方面成果颇丰，值得我国借鉴。在权益保护上，欧盟通过《通用数据保护条例》等严格法规，对数据收集、存储、使用全流程规范，明确数据主体权利，保障消费者隐私安全。我国虽有相关法律法规，但在细节和执行力度上仍有提升空间。可细化消费者数据权利，如数据可携带权、被遗忘权等，完善侵权救济机制。在消费者培育方面，欧盟通过政策和教育举措，提升公众数字技术接入能力与数据素养。我国也应加强数据素养教育体系建设，从学校到社会开展多层次培训，提高全民数据意识与运用能力，促进数据要素市场的健康发展。

 

 

　　本文通过对欧盟数据资产开发与管理的实践进行分析，探讨了其对我国的启示。首先，欧盟在数据市场建设方面，通过一系列政策和法规，推动数据的自由流动和共享，构建了统一的数据市场;其次，欧盟在数据资产开发趋势方面，明确了数据提供者、数据中介服务和数据消费者的角色和职责，促进了数据的高效利用;最后，欧盟在数据治理和管理方面，建立了较为完善的法律法规体系和市场生态圈，为数据资产的开发与管理提供了有力保障。

 

　　欧盟的数据资产开发与管理经验对我国具有重要的借鉴意义。我国在构建数据要素市场的过程中，应注重以下3个方面:一是完善数据要素市场法律法规，确保数据的合法合规使用;二是推进数据要素市场基础设施建设，提升数据的采集、存储、处理和传输能力;三是构建数据要素市场生态圈，鼓励多方参与，共同推动数据要素市场的健康发展。通过借鉴欧盟的经验，我国可以更好地发挥数据的经济价值和社会价值，推动数字经济的高质量发展。

 

       参考文献：
 

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