［摘要］据《中国养老服务蓝皮书（2012—2021）》预计，到2025年我国失能人口数量将上升到7 279.22万人，2030年有望达1亿人。随着失能、失智人群数量不断增加，在“老龄化、少子化”趋势下，社会化护理需求呈爆发式增长趋势，长期护理保险的重要性日益凸显。山东省作为全国人口第二大省和长期护理保险国家试点的重点联系省份之一，率先开启了长期护理保险的试点工作，对推动照护产业发展、减轻家庭负担起到了重要的作用，但仍存在覆盖范围偏窄、筹资渠道单一、筹资标准不同的问题。因此，有必要进一步完善长期护理保险制度，建立多元化的筹资机制，增强失能等级评估的科学性，以推进山东省长期护理保险的良性发展。
［关键词］长期护理保险,老年人,失能人群,山东省
0引言
近年来，随着经济、社会、医药卫生工作的不断发展，我国人口年龄结构发生了较大变化。山东省作为全国人口第二大省，根据第七次全国人口普查数据，60岁及以上老年人总数为2 122.1万人，占20.9%，65岁及以上老年人总数为1 536.4万人，占15.13%，分别高出全国平均水平2.2和1.63个百分点，老年人口规模进一步扩大。随着人口老龄化速度加快，失能、半失能老人数量日益增加，对机构养老服务和社会化、专业化卫生服务提出了更高的要求。在人口老龄化背景下，长期护理保险已成为应对老龄化风险、健全养老服务体系和提升老年福利的重要举措。
1山东省长期护理保险现行的制度设计
1.1覆盖人群情况
目前，山东省所有市的长期护理保险已覆盖城镇职工基本医保参保人，在全国率先实现了职工长期护理保险全覆盖。2022年11月，山东在全省启动了居民长期护理保险试点，济南、青岛、东营全市，以及烟台、泰安、威海、日照、德州等市部分县（区）实施了居民长期护理保险制度（见表1），2023年实现居民长期护理保险覆盖率40%，2025年将实现居民长期护理保险全覆盖。
1.2资金筹集渠道
为实现全省2025年居民长期护理保险全覆盖的目标，积极推进居民长期护理保险试点工作，山东省印发《关于开展居民长期护理保险试点工作的意见》（以下简称《意见》）。根据《意见》，山东省各市按照“以收定支，收支平衡，略有结余”的原则制定基金的筹资方式和标准，各地根据自身实际情况初步建立以基本医疗保险基金为主，个人缴费、单位缴费、财政补助和福彩福利为辅的多元化筹资格局。筹资方式可分为一定比例筹集和定额筹集，职工长期护理保险筹资总额一般在100~115元/人，居民长期护理保险的筹资总额一般在30~40元/人，筹资水平相对较低。
1.3评估标准
等级评估是长期护理保险机制的关键环节，也是待遇享受和基金支付的依据。规范评估管理，是科学实施评估、确保参保群众公平享受待遇的基本保障，也是提高制度保障效能的必要前提。山东省各市对失能等级的评估工具和标准不一，如济南、聊城对失能老人的评估按照《日常生活能力评定量表（ADL量表）》分别不低于55、50分进行，而威海、济宁对失能老人的评估则依据《长期护理失能等级评估标准（试行）》，且具有不同的评估标准，还有部分地区则按照地区自制的标准展开评估，如淄博。山东省各市长护险参保人评估工具与纳入标准如表2所示。
2山东省长期护理保险实施成效
2.1保障群体不断扩大
山东省于2014年启动了长期护理保险的试点工作，并于2021年基本实现了职工长期护理保险的全覆盖。2022年，在省政府的支持下，省医保局等相关部门联合印发了《关于居民长期护理保险试点工作的意见》，到2023年年底，15个城市开展了居民长期护理保险的试点工作，全省累计参保人数达5078万人，居全国首位。山东省长期护理保险的参保数量每年都在增加，从2019—2023年，平均每年增长率约为22.45%，具体如图1所示。
2.2推动照护产业发展
人口老龄化加剧使得养老服务需求不断增加，但照护产业盈利困难，很难吸引社会资本，导致养老服务领域的矛盾尖锐，有待解决。山东省实行长期护理保险，对地方护理服务市场、家政服务和养老行业的发展起到了很大的促进作用，将符合条件的机构及时纳入长期护理保险的服务范围，使其规模化、品牌化和集团化程度不断提高，推动了“医养康护”的深度结合。与此同时，“银发经济”在医疗、保健设备、辅助器具等方面也得到了迅速发展，并在一定程度上推动了就业，拓宽了护理人员的就业途径［1］。另外，山东省各地都鼓励有劳动能力的农村富余劳动力尤其是女性参加养老服务行业，并对其进行专门的培训，使其具备护理服务的技能，并在当地为失能老人提供就近的护理服务。
2.3减轻家庭经济负担
失能人员的护理和医疗需求一般是长期性的，这方面的支出在经济支出中的占比较高。通过享受定点机构提供的长期护理保险服务，患者若没有紧急或必要需求无须转往医院治疗，相对于长期的住院治疗，长期护理保险患者及家属表示经济负担得以减轻，提升了支付能力。比如，青岛市崂山区医疗保障局结合市医保局“强基增效”具体安排，于2023年1月全面启动实施崂山区长期护理保险提质增效工作，将长期护理保险惠民政策落到实处，切实减轻了失能群体的负担。2023年，山东全省已为21.51万名失能人员支付长期护理费用19.79亿元，切实减轻了失能人员及其家庭负担。
3山东省长期护理保险实施存在的问题
山东省长期护理保险在实施过程中取得了一定成效，但仍然存在一些问题，如参保人群覆盖面狭窄，筹资渠道较为单一，过度依赖医保基金，各地区筹资标准不同且差别显著等。
3.1参保人群覆盖面偏窄
长期护理保险理论上应全民参与，但实际情况并非如此。实际上，不同地区的参保人员界定和标准都是人为设定的，并不符合长期护理保险的内在规律［2］。山东省16个市中只有济南、青岛、东营全市和其他市部分县（区）实施了居民长期护理保险制度。同时，目前没有任何全国性和省一级政策支持将智力残疾人群包括在内，只有青岛、聊城市将失智人员纳入保障范围。大部分地区的长期护理保险都是以严重失能或失智老人为主，中、轻失能人群并不包括在内。如果没有明确的目标投保人，可能会否定部分真正需要的人的权益，不利于减轻其经济负担。
3.2筹资渠道较为单一，过度依赖医保基金
长期护理保险基金的筹资方式包括单一筹资和多元化筹资。多元化筹资是社会保险的内在特征，应探讨多元化筹资模式，明确各参与方的权利和义务。山东省大部分地区采取了统筹基金转移、财政补助和个人缴费等多种筹措资金方式，初步形成了多元化的筹资模式。但大多数城镇个人和单位未缴纳社保，且只有少数城市得到政府补助，在筹资渠道与筹资结构上仍存在筹资渠道单一、责任不明晰等问题。从整体上看，医保基金占比较高，但个人缴费比重偏低，随着人口老龄化进程加快，老年人数量逐年增多，医保基金承受的压力越来越大，不利于养老保险的长期稳定发展。
3.3各地区筹资标准不同且差别显著
长期护理保险资金标准应遵循以人为本、体现社会公平正义的原则，使经济、社会发展的成果和公共服务均等化，让所有人共享。过高的筹资标准会加重个人和企业的经济负担，而过低则无法满足人民的医疗护理需求。从山东省长期护理保险制度实施的情况看，各地对长期护理保险制度有不同的规定，或按照社会保障基金缴费的比例筹集资金，或按照规定的数额筹集资金。以固定金额筹资的城市为例，职工长期护理保险的缴费金额为每人一年70~115元不等，尽管各地存在经济发展水平的差异，但各地区间的筹资差距势必会造成保障范围、保障水平、保障质量等方面的不同。从长远来看，这将造成严重的碎片化，甚至会阻碍国家建立统一的长期护理保险体系［3］。
4完善山东省长期护理保险制度的对策
4.1完善长期护理保险制度，扩大保障范围
为了完善长期护理保险制度并扩大保障范围，首先，地方政府应推动相关法律法规的制定和完善，从而为制度的实施提供法律依据。一方面，要尽快明确政府、企业、个人等参与主体在长期护理保险筹资中所承担的角色；另一方面，要明确长期护理保险筹资比例等运行管理办法和监督制约机制，各地区医疗保障部门应充分发挥统筹协调作用，完善长期护理保险相关筹资渠道［4］。其次，政府部门作为公共政策制定的主要主体之一，应制定相关政策将更多人群纳入保障范围，如低收入家庭、残疾人、老年人等，以确保制度的公平性和普惠性。同时，人力资源和社会保障局等相关部门要加强护理服务机构的建设和管理，加大对护理人才的培养力度，鼓励发展居家护理和社区护理，从而满足不同人群的需求。最后，地方政府要加强对长期护理保险制度的宣传和教育，通过提高公众对制度的认知度和接受度，引导人们树立正确的护理观念。
4.2建立多元化、可持续的筹资机制
如何合理地确定基金筹集的规模与模式，是保障长期护理保险基金筹集渠道有效运行的关键。要想合理确定基金筹集的规模和模式，地方政府应发挥自身作用构建财政补贴长效机制，根据社会经济发展水平、居民收入水平、企业负担等情况确定个人缴费额度，为特殊人群提供国家财政补贴。同时，地方政府可通过政策优惠等方式引入私人保险公司丰富健康保险产品供给，扩大商业健康保险保障范围，创新开发多种形式的商业健康保险产品和服务，完善长期护理保险筹资机制，鼓励商业长期护理保险发展，从而满足群众多层次医疗保障需求［5］。地方政府应鼓励有条件的地区将健康服务纳入基本医保支付范围，推动商业性健康保险回归保障，从而促进健康保险与养老、疾病预防、社区养老等的融合发展。
4.3增强失能等级评估的专业性、权威性
要想增强长期护理保险失能等级评估的专业性和权威性，应由国家制定科学、统一、详细的失能等级评估标准，明确评估的指标、方法和流程，并由专业部门对评估人员进行专业培训。另外，各级医疗保障经办机构应严格负责对失能评估工作的监督、管理，确保评估由独立的第三方机构或专业评估团队进行，以避免利益关联和主观偏见对评估结果的影响，还可以利用现代信息技术提高评估的效率和准确性，并向被评估人和家属公开评估标准和过程。综合实施这些措施，可以为失能人员提供更加公平、公正的评估服务，确保长期护理保险制度的有效运行。
主要参考文献
［1］邓大松,郭婷.中国长期护理保险制度构建浅析：以青岛市为例［J］.卫生经济研究,2015(10):33-37.
［2］李月娥,明庭兴.长期护理保险筹资机制：实践、困境与对策：基于15个试点城市政策的分析［J］.金融理论与实践,2020(2):97-103.
［3］曹信邦,张小凤.中国长期护理保险制度的目标定位与实现路径［J］.社会政策研究,2018(3):46-56.
［4］高京,欧阳江峰,阴佳,等.山东省长期护理保险实施现状与思考［J］.中国医疗保险,2022(11):60-64.
［5］刘晓雪,钟仁耀.长期护理保险的国际比较及对我国的启示［J］.华东师范大学学报(哲学社会科学版),2017(4):93-101,163.
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