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摘 要：本文以国企改制医院A(以下简称“医院A”) 为例，从内部控制角度深入剖析了全面预算管理在国企改 制医院应用中存在的管理难点，并提出了相应的推进策 略，以助力国企改制医院有效提升全面预算管理水平，为 国企改制医院尽快融入医院发展大环境，进一步规范化、 高质量发展提供参考借鉴。
根据《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会 职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》(国发 〔2016〕19号)要求，国有企业应在2018年底前完成 对所办医疗、教育等服务机构的剥离，以加快国有企 业主业梳理和历史遗留问题的解决。这对国企改制医 院而言是一场严峻的挑战，也为国企改制医院的发展 带来了新契机。随着中国医药卫生体制的持续深化改 革和新医疗卫生政策出台与落实步伐的加快，公立医 院获得了较大的国家扶持力度，社会办医经营环境得 到改善，给国企改制医院这种新生医疗力量的生存发 展环境和管理模式变革带来严峻的挑战。全面预算管 理是国企改制医院以实现自身战略规划和应对外部环 境的重要经济管理活动，也是现代医院内部管理和控 制的重要手段。全面预算管理已经成为国企改制医院 强化管理、提升核心竞争力、优化资源配置的有力工 具和重要途径。通过有效的全面预算管理，不仅可以 提升改制后医院的经营管理效率，同时也能为医院高 质量、可持续发展奠定坚实的基础。
一、国企改制医院全面预算管理存在的问题
(一)全面预算管理制度体系建设不完善
医院A颁布了《医院预算管理制度》，该制度基本 涵盖了基础业务、投资、财务预算管理的各个环节，并对预算的编制、下达、执行、调整、责任等方面进 行了简要规范。调研发现，由于医院改制前受原企业 管理机制的制约，管理模式沿用原企业标准，《医院 预算管理制度》的制定思路沿袭了原企业的管理要 求，导致该制度未能真实反映出医疗行业的特性。同 时，国企改制医院在原企业中行政层级相对较低，从 而编制预算制度的内容相对简单，缺乏深入、细致的 规定，导致预算编制、执行、报告、分析、控制调 整、考核评价等方面流于形式，进而削弱了执行力 度。此外，预算管理与绩效考核之间的脱节导致考核 的形式化，使其失去了实质性的激励与管控意义。进 一步提升预算管理制度的适用性和完备性，是当前亟 须加强的方向。
(二)对全面预算管理缺乏正确认识
医院A成立了预算管理委员会，由院长任组长， 副院长和总会计师任副组长，临床医技科室和职能部 门任预算管理委员会成员。预算管理办公室设于财务 处，财务处承担传达预算编制方针和流程并具体指导 各科室和职能部门预算方案编制的任务。在预算执行 的过程中，财务处对各科室和职能部门的预算执行情 况实施监督和控制，以确保预算执行的有效性和可持 续性。研究表明，全面预算管理在医院管理工作中的 重要性和作用未得到充分认识，导致医院管理层未能 充分运用此管理手段，从而限制了全面预算管理的管 理成效，成为制约医院高质量发展的瓶颈。主要原因 在于，医院高层管理人员多数由临床专家担任，他们 的重视程度更多集中在医疗业务本身，而非内部管理 机制的构建和运作。因此，他们往往忽视预算编制工 作的重要性，导致医院在开展全面预算管理工作时， 只注重财务核算，没有从战略高度来系统审视全面预 算管理工作，未能将全面预算管理融入医院整体战略 目标之中。由于缺乏对全面预算管理的深刻理解，仅 将其视为对各项指标的预测和比较，而未充分重视其 在医院资源统筹、运营风险控制和发展目标实现等方 面的重要作用，这表明医院管理层在经营管理知识和技能等方面存在管理短板，经营新理念滞后，严重削 弱了预算管理的执行效能，成为全面预算管理推进过 程中面临的主要阻碍因素。
(三)预算编制缺乏科学性和适应性
预算编制通常从本年10月启动，参考以往年度及 本年1至9月预算执行情况，由财务处汇总编制医院总 预算，归口预算由人事、药械采购科、设备科等归口 编制。预算编制采取“两上两下”预算管理、分级编 制、逐级汇总模式。调研发现，医院预算编制的全面性 不足，上下协商难度较大，科室对预算指标分解认可度 不高，导致最终预算整体工作由财务处主导，职能部门 与科室之间协调配合不充分，影响了预算编制效果。编 制方法缺乏科学性和适应性，编制方法过于依赖于“基 数法”，仅停留在形式上，药品、卫生材料等重要物资 的采购规划未得到充分考虑，归口部门未能切实履行其 编制职责。资金投资回报率缺乏翔实论证，未能真正贯 彻“谁用款、谁负责”的原则，也未建立起对投资成本 效益结果的考核和责任追究机制。
(四)预算执行不到位
年度预算下达后，各临床、医技与职能部门的相 关负责人成为预算执行的第一责任人，负责按照具体 指标要求开展工作落实。调研发现，由于预算编制前 期工作中，存在上级对科室施加过度压力，各个科室 对分解指标的认可度不高等情况，这导致最终预算 指标的确定基本是在上级行政压力下签订目标责任 书，科室往往被迫执行各指标，无法理解指标的真正 内涵。同时，各科室之间存在上下信息沟通不畅的情 况，但该问题被管理者明显忽视，削弱了预算执行的 价值。其次，预算执行常常容易忽视预算指标的跟进 与完成，缺乏严格约束，使其无法得到科室的重视与 积极推进，导致预算控制流于形式，预算管理效果难 以实现。
(五)预算调整和审批不严谨
由于预算管理前期编制论证不足，上下协同不 畅，在后期日常管理中突发事件、临时事件、专项调 整等事项导致预算调整频繁，预算调整审批的管理逐 渐失效，不利于保障预算管理的数据严谨性。调研发 现，对于金额不大、属于预算范围内的项目有拼接替 换预算的调整而未作出清晰的调整原因说明，未能对 调整的特殊性及必要性作出准确表达。此外，预算调 整是预算整体范围内的替换调整，导致对预算调整相 关流程缺乏严格遵循，仅将相关事项报备财务处，并 未通过专项预算会议决议。由于前期财务处手工汇总预算，调整频率的增加也给医院整体预算的准确性和 严谨性带来严峻挑战。
(六)预算考核未有效落实
笔者通过调研发现，医院A在全面预算管理制度 中并未对考核标准中的考核方向、范围、奖惩机制等 作出明确的规定，这直接影响全面预算管理的实施效 果。首先，预算管理的核心目标被淡化。缺乏针对性 的预算考核，不能有效督促部门完成预算目标，使预 算管理形同虚设，难以真正指导和约束医院运营。这 导致各科室在编制和执行预算时无法将其作为工作重 点，出现为了编制而编制的错误行为，进而导致科室 在完成业务指标时，往往忽视对预算指标的跟进与完 成，难以得到科室的真正重视与积极推进。其次，缺 乏有效的激励措施。未能与部门预算管理工作相关的 实质激励措施，部门在编制和完成预算时，难以获得 实际的收益，这削弱了部门主动推进预算管理工作的 积极性，使预算管理更多停留在被动配合的层面，难 以真正融入部门日常工作。再次，助长了形式主义。 未能针对预算目标的考核与激励反而强化了形式主义 倾向。各部门更加注重上报数据的外观美化，而非数 据的实际准确性与可靠性，这使预算数据基础较为薄 弱，影响了预算管理的科学决策作用。最后，预算管 理考核结果缺乏真实性。考核内容过于简单，未能对 预算目标制定、实施效率、产生效益等全过程进行考 核，得出的考核结果也未能公开让每个科室知晓，科 室对考核结果有异议的也未能进行详细解释。
(七)未充分应用预算管理信息化技术
笔者研究发现，改制后的医院由于早期信息化投 入不到位，预算管理仍然采用手工Excel进行汇总统 计，存在诸多不足，难以适应现代医院管理的需要。 首先，数据的准确性难以保障。各科室需要手工填报 本科室预算数据，再由财务部人工汇总和调整，这不 仅增加了人为错误的可能性，而且无法保证数据的准 确性，特别是在数据量较大的情况下，手工运算容易 造成疏漏或错误，无法准确真实反映医院的全面预算 目标。其次，预算编制及时性不强。通过人工运算导 致预算编制效率较低，无法根据医院的经营变化对预 算适时调整，很难发挥预算对决策的支撑作用，导致 预算存在形式主义、脱离实际的风险，无法有效引导 医院的资源配置和运营管理。再次，人工编报难以实 现科学管理。手工Excel方式不能实现对整个预算过程 的跟踪分析与管理，无法基于历史数据构建科学的预 测模型，难以进行决策的量化分析，也无法对预算执行情况进行实时监测，在发现问题时难以及时调整。 最后，部门协作困难重重。各科室需要自行汇总本科 室数据并上报财务部门，但在具体操作层面容易产生 错误或理解偏差，加大了科室与部门间的协调难度， 财务部门也难以对各科室数据的准确性实施有效监 督，影响了预算的严谨性与权威性。
二、科学推进全面预算管理的对策建议
(一)建立健全各项管理制度
各项管理制度包括预算管理、预算组织制度和预 算工作的制度，涵盖预算编制、执行、报告、分析、 控制调整和考评等多个方面，最终目标是建立一套完 备的责任体系，包括清晰的预算标准和明确的预算责 任。国企改制医院必须转变传统管理理念和管理模 式，实行预算精益管理，将全面预算管理纳入医院经 营管理体系中;推广全员参与的全面预算管理理念， 以实现对预算管理全过程管控;推行基于价值创造的 预算管理模式，从制度层面明确各级责任主体权责， 完善绩效考核机制，促进医院经济增长方式转变，从 而达到有效控制支出，合理分配资源，优化资源配置 的目的。为确保医院所有成员积极参与预算编制工 作，建议实施一套三级预算管理体系，以提高预算管 理的效率和质量。
(二)构建“双核驱动”预算体系
国企改制医院应构建以战略为导向、以医院高质 量发展为中心的“双核驱动”预算体系，对组织战略 进行充分研究，制定科学、合理的预算规划，结合以 成本效益理论为基础的医院内部资金流量模型，并以 此作为预算编制计算依据。引入平衡计分卡理念，将 财务指标与非财务指标有机地融合在一起，从而实现 预算管理的优化。
(三)建立健全预算管理考核与激励机制
国企改制医院应重点建设并完善预算管理的考核 与激励机制，通过构建科学、有效的绩效评价体系， 以此衡量各项指标完成情况并及时反馈信息，制定专 门的预算管理激励办法，对预算指标完成情况较好的 部门给予明确的奖励，例如，设立“预算管理推进 奖”以激励积极推进的部门和科室，调动科室的工作 积极性，提高科室凝聚力与战斗力，形成良性循环， 成为整个预算管理的助推器。
(四)充分运用信息化管理手段
国企改制医院可以用信息化手段提升管理水平， 借助完善的编制和审批流程，清晰地呈现收入、支 出、资本、财务和采购等方面的预算信息，从而有效控制预算目标。在调整预算过程中，必须对相关的历 史记录和解释进行详尽的记录，以确保决策的精准性 和可信度，同时，设置多种预警提示，有助于加强管控 措施的实施，以提高预算管理系统的稳定性和可靠性。 通过构建一套执行情况分析和多种图表模式展示系统， 最终生成一份全面的预算分析执行报告，使管理层能够 掌握预算实施效果，以便于做出正确的判断。
(五)加强监督，保证预算的科学化和透明化
为了确保全员参与并充分了解预算的合理性和有 效性，预算管理办公室应当在预算启动时进行公开、 透明的披露，上下协同医院职能部门和各个科室，建 立有效的沟通渠道，确保各科室充分了解制度要求并 能够有效落实。在业务经营数据编制的过程中，倡导 科室成员全员积极参与，杜绝“拍脑袋”简单粗暴 “压任务”方式，以保证数据与实际情况相符。为确 保预算支出的刚性控制，预算管理委员会及预算管理 办公室在执行过程中必须拥有权威性。加大监督检查 力度，防止预算外资金被挪用或滥用。
三、结语
2019年，国务院颁布了《关于加强三级公立医院 绩效考核工作的意见》，将全面预算管理纳入经济管 理指标，以反映医院的运营效率，从而提升医疗服务 质量。随着新时期医疗改革的不断深入和国家卫生健康 事业的持续发展，推广和应用全面预算管理成为进一步 提升国企改制医院经济管理水平的重要举措。同时，全 面预算管理作为一项科学、有效的管理手段，通过它整 合医院资源、攻克难题、优化制度和奖惩机制，可以助 力国企改制医院实现高质量发展目标。
参考文献
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