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摘 要：全面预算管理具有全员参与、全过程控制、全方 位管理的特征，属于管理会计范畴，当前在国内大中型企 业尤其是国有企业中得到了广泛运用。国有企业肩负着一 定的社会责任，在国民经济中占据主导地位，其管理是否 规范、高效、科学、合理，直接影响着国民经济的发展质 量。目前虽然部分国有企业已经建立了全面预算管理体 系，但其在管理实践中仍然面临着诸多困境。尽快脱困不 仅是国有企业提升管理效率效益的需要，更是其顺应改革 和发展的需要。本文首先阐述了国有企业实施全面预算管 理的意义，然后从预算编制、预算执行控制、预算绩效考 核、预算信息化建设等方面探究了当前国有企业全面预算 管理面临的困境，并在此基础上提出了相应的脱困策略， 希望为国有企业完善全面预算管理体系、有效发挥全面预 算管理价值作用提供借鉴与启发。
2000年，国务院发布针对国有大中型企业建立现 代企业制度的相关通知，规定经中央及地方授权经营 国有资产的国有企业应当建立全面预算管理制度。 2015年修订后的预算法正式实施， 要求建立全面规 范、公开透明的预算管理制度，旨在强化预算约束， 加强预算管理与监督。2018年，相关文件强调了全面 实施预算绩效管理的必要性，对国有企业构建预算绩 效管理体系指明了方向。在全球经济发展环境日益复 杂的背景下，虽然我国经济呈现稳中有进的增长态 势，但经济下行压力依然存在，市场的高度不稳定 性、不确定性给国有企业管理与发展带来了前所未有 的挑战。就管理而言，国有企业全面预算管理起步较 晚，在具体实践中面临诸多困境，导致全面预算管理 的价值和作用未能得到充分发挥。如何有效解决其发 展困境，是国有企业管理与发展的重点和难点。
一、国有企业实施全面预算管理的意义
全面预算管理属于管理会计范畴，具备其“分析 过去、规划现在、预测未来”的职能。从时间上看， 全面预算管理是企业围绕战略目标对当前及未来经营 管理活动与财务活动的系列计划安排，关注企业未来 发展。从空间上看，全面预算管理以战略为支撑，结 合企业经营管理制定预算目标，通过目标的层层分解 将其落实到具体的部门及岗位。由此可见，全面预算管理有利于保持预算与战略的一致性，对企业实现战 略目标具有重要的意义[1]。
二、国有企业全面预算管理面临的困境
(一)预算编制缺乏战略基因
为了使战略真正成为企业的发展战略而非高层的 战略意图，企业需要在全面预算管理中围绕战略目标 及阶段性经营发展计划制定科学、合理的预算目标， 并对各管理层级与各部门进行宣贯，使其深刻理解企 业发展战略，围绕预算目标合理编制预算。而且，在 预算编制过程中，不仅财务部门要参与其中，其他部 门也要参与编制流程。实际上，不少国有企业预算编 制以财务预算为主，由于对企业战略的理解不足，往 往参考历史预算数据，以上一年度预算完成值为基础 进行预算编制，并未充分考虑市场、政策、经济及自 身生产经营等内外因素，导致预算准确性、全面性不 足，从而影响企业战略目标的达成[2]。
(二)预算执行控制不力，缺乏分析反馈与监督 管控
预算执行控制是确保企业预算目标、方案、制度 等落地的重要环节，离不开预算管理执行机构的支 持，以及对预算执行过程的分析反馈与监督管控。有 学者以问卷调查形式调研了65家不同规模、不同行业 企业的预算执行控制情况，发现由财务部门主导预算 执行控制的企业占比为71.1%，设立预算管理委员会的 企业占比为23.7%。由此可见，仍然有不少企业缺少 专门的预算管理执行机构。在出现预算执行偏差的情 况下，企业需要通过差异化分析挖掘其产生的深层次 原因，并形成分析报告，反馈给相关部门。但就目前 国有企业预算分析反馈情况而言，不少企业对此缺乏 重视，而提供反馈报告的企业则存在形式化严重的问 题，仅将其作为简单的数据统计，而缺少必要的分析 环节。为保障预算执行效率效益，企业有必要强调对 预算执行情况进行监督和管控。然而，其职能依旧由 财务部门承担，该部门既负责预算执行，又要负责监 督管控，难以保持完全的客观中立，容易受企业管理 者意志的影响。在缺少内部组织约束与外部审计监控 的情况下，很有可能会发生预算失控。
(三)预算绩效考核不到位
预算绩效考核是对预算目标达成情况与预算管理责任落实情况的检验，是全面预算管理发挥激励作用 的必要过程，以便于企业准确把控当前预算管理的成 效与不足，在此基础上改进管理方法、措施，优化完 善相关制度，并采取针对性的激励奖惩措施调动人员 参与预算工作的积极性。然而，当前，仍然有不少国 有企业预算绩效考核不到位，导致全面预算管理的激 励作用难以发挥。具体表现为：预算绩效考核制度缺 失或不完善，无法对相关工作的开展予以严格规范与 指导;预算绩效考核指标的设计过于单一，仅对收 入、利润等进行量化，并以此作为考核依据，不满足 全面性、标准化、差异化的考核需要;考核结果运用 不足，未能与员工薪酬福利提升、岗位晋升等挂钩， 导致部分员工产生全面预算管理与自身工作关联不大 的错误认知，对其重视程度逐渐减小，不利于全面预 算管理纵向深入推进[3]。
(四)预算信息化建设滞后
从信息化发展情况来看，尽管多数国有企业针对 信息化、数字化转型做出了统筹规划，也取得了一定 的实践成效，但预算信息化建设依然较为缓慢，未能 充分满足全面预算管理需求。第一，企业信息化、数 字化转型与预算信息化建设有明显的区别与联系，企 业需要对二者进行区分，同时将预算信息化建设作 为自身信息化、数字化转型的重点来抓。但实际情况 是，预算信息化建设与企业信息化、数字化转型相割 裂，导致基层单位及部门的预算执行遭遇重大阻碍。 例如，企业管理者片面地认为预算信息化就是运用信 息化系统处理各项预算事务，从而导致企业没有建立 专门的预算管理系统，具体实践中依托ERP系统来开 展预算编制与预算执行控制工作，不仅耗时耗力，也 难以起到事前控制作用。第二，预算管理系统与其他 系统之间有明显的系统壁垒，导致基础数据、交易数 据未能在各系统间进行共享互通，这既影响了信息传 递效率，也无法为企业决策提供必要的信息支持。第 三，预算管理系统功能有待进一步完善，例如，具备 业务交易方面的表单填制、费用报销、流程管理等功 能，但缺少预算分析、决策辅助等功能[4] 。第四，缺乏 预算信息化人才，已有人员职能较为单一，知识、技 能更新不足，难以支持信息化系统的高效运作。
三、国有企业全面预算管理的脱困策略
(一)优化预算编制方法，注入战略基因，提高 预算编制合理性
预算编制是否存在合理性很大程度上取决于编制 方法的适用性、编制内容的规范性，以及编制程序的 科学性。不同编制方法有其优劣特点，国有企业应当基于对已有编制方法优劣特点的充分把握，充分考虑 市场形势变化、企业战略发展、企业经营管理模式等 内外因素，遵循适用性原则进行灵活选择[5]。例如，成 本预算，随着企业规模、业务体量的扩大，企业成本构 成更加复杂，而实际成本预算支出容易受内外环境变化 影响发生波动，增量预算法虽然简单易操作，但不具有 灵活性与系统性，可以运用滚动预算法、作业预算法或 产品、项目全生命周期预算法对此进行优化。
新会计准则下，预算会计科目发生重大变化，新 增部分科目，并变更部分科目名称。国有企业作为新 会计准则的主要执行者，应根据其要求优化预算会计 科目，按照规定列支各项预算，以保障编制内容的合 规性。
一般而言，按照“两上两下、分级编制、逐级汇 总”的程序来实施预算编制。就业务预算而言，在编 制过程中，由各业务部门根据预算目标及实际预算需 求编制本部门预算，经财务部门及预算管理组织批准 后下达，业务部门对此进行调整后再次上报，财务部 门汇总后编制预算草案，上报企业上级予以审核批 复，完成后正式下达预算。
(二)加大预算执行控制力度，推动各部门协同 配合
预算执行控制在全面预算管理中具有承上启下的 作用，关系预算目标、方案的落实，影响后续预算绩 效考核工作的有序开展。为加大预算执行控制力度， 国有企业有必要从组织、机制、流程等方面入手，加 强预算执行组织建设，完善执行分析与反馈机制，并 构建贯穿于事前、事中、事后的全流程监督管控模 式，以保障预算下达、分配与支出的有效性。
在组织建设方面，应设置预算管理办公室，负责 组织协调各部门关系，统筹各项预算执行工作，并在 其下设预算管理领导小组，领导、督促各部门根据预 算目标、本部门预算执行计划等完成相关工作[6]。
在预算分析与反馈方面，由预算管理组织牵头定 期或不定期召开预算复盘会，各部门复盘预算执行过 程，并就当前预算执行成效及预算执行中的问题进行 分析与讨论，总结形成预算偏差的原因，提出优化方 案。同时，制定预算分析报告，将其反馈给企业上级 与有关部门，便于其把握企业实际预算执行情况。
在监督管控方面，事前合理安排监督管控计划， 明确相关部门责任，定位关键管控点;事中以阶段性 检查的方式对一般预算项目进行常态化管控，以突击 检查的形式对涉及“三重一大”的预算项目进行重点 管控;事后形成监督管控报告，以此为依据对问题加以整改。
(三)合理运用管理会计工具，加快构建预算绩 效考核模式
新时代背景下，管理会计逐渐成为企业会计变革 的主流趋势。就管理会计与预算绩效考核的关系而 言，管理会计为预算绩效考核提供了思想、方法与 工具，而预算绩效考核是管理会计体系的重要组成 部分，能够与其体系中的其他方法、工具形成密切联 系。当前，可应用于预算绩效考核中的管理会计工具 有平衡计分卡、KPI等，前者的应用需要完善的管理体 系作为支撑，国有企业在这一方面有明显优势;后者 更加关注关键流程与环节，与预算监督管控的需求相 符。国有企业可对此进行合理运用，加快构建预算绩 效考核模式。
充分运用平衡计分卡的核心在于预算绩效指标的 设计：财务指标围绕经济效益、经营质量设计，客户 指标的设计重点关注市场拓展与客户服务，内部流程 指标设计强调部门执行能力的凸显与流程的运作，学 习与成长方面注重人力资本、信息资本等资本的积 累。平衡计分卡将绩效考核提升到了组织与战略层 次，不只以其结果作为计酬依据，更是一种战略上的 管理，更加适合公司级的绩效考核。而KPI则适合部门 级考核，在KPI指标设计上，企业应当充分考虑各部门 间的差异，设计个性化、差异化的指标。
对于考核结果的运用，从员工激励的角度出发， 将考核结果与员工薪酬福利提升、岗位晋升等挂钩。 如果某员工为企业节约预算开支、防范预算控制风险 等作出了重大贡献，优先考虑其评先评优，在薪酬总 额限制范围内适当提升其薪酬福利待遇。同时，严肃 惩戒存在违法违规行为的员工。
(四)深入推进预算信息化建设，提升全面预算 管理成效
全面预算管理区别于传统预算管理的主要特征在 于“全面”，即全员参与、全过程控制、全方位管 理，其特征要求企业加强预算信息化建设，以弥补传 统方法手段的不足。首先，与优质软件供应商联合制 定符合企业实际的预算信息化解决方案，建立专门 的预算管理系统，并做好该系统与企业其他系统间的 有机对接，对内连接电子档案、会计核算、资金管理 等系统，对外连接银行清算系统、政府税务系统、供应商平台等。其次，加强数据治理体系建设，明确相 关归口管理部门责任，围绕数据全生命周期，建立涵 盖各项业务流程的数据管理流程，保障数据质量与安 全，推进数据标准化、流程化管理，并加快大数据平 台建设，以挖掘数据价值，强化企业数据治理能力， 为全面预算管理提供真实、全面、客观、准确的数据 信息。再次，根据企业的价值创造需求进一步完善系 统功能，如增设预算分析、决策辅助、风险预警等功 能。最后，加强预算信息化人才培养，针对不同岗 位、不同专业方向、不同能力水平的人员实施针对性 的人才培养计划，引导其学习国家最新相关政策法 规，使其明确当前背景下企业全面预算管理的新要 求，并熟悉信息化环境下的预算编制流程与规则，掌 握相应信息化技能。
四、结语
实施全面预算管理，是国有企业高质量发展的需 要，也是国有企业实现资源优化配置、达成战略目标 的需要。面对当前全面预算管理中的各种问题，国有 企业应当立足于实际，以国家相关政策法规为指引， 优化预算编制方法，注入战略基因，提高预算编制的 合理性，加大预算执行控制力度，推动各部门协同配 合，合理运用管理会计工具，构建科学合理的预算绩 效考核模式;同时，还应深入推进预算信息化建设， 利用信息化优势提升全面预算管理工作成效，建立起 与自身发展相适应的全面预算管理体系，为国有企业 高质量发展创造良好条件。
参考文献
[1] 郑君毅.对国有企业推行全面预算管理的几点思考[J].中 国乡镇企业会计，2022(1)：48-50.
[2] 张海霞.强化国有企业全面预算管理效果的思考[J].中国 集体经济，2022(4)：18-19.
[3] 傅丽俊.国有企业全面预算管理问题与对策[J].行政事业 资产与财务，2022(10)：28-30.
[4] 刘雪梅.国有企业全面预算管理工作中存在的问题及应 对[J].质量与市场，2022(3)：52-54.
[5] 吴迪.国有企业全面预算管理实施现状及优化策略探讨 [J].企业改革与管理，2021(23)：138-139.
[6] 杨晓晨.国有企业预算编制存在的问题及建议——基于 全面预算管理视角下[J].中国乡镇企业会计，2022(2)： 45-47.
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