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摘 要： PPP项目是指以提高公共基础设施的建设供给效 率为目的，以分享利益和分担风险为主要特征的政府与社 会资本合作模式。在“碳达峰、碳中和”双碳目标推动 下，垃圾焚烧发电因其显著的节能减排效果，迎来了新的 发展机遇。由于很多垃圾焚烧发电运营单位不具备建设能 力，在资质上有弱项，此类项目多采用联合体形式参与投 标，并由中标的社会资本方负责建设和运营。作为联合体 之一的总包单位，通常会在PPP项目公司持有一定股份， 享有一定的表决权， 从而增加了垃圾焚烧发电PPP项目建 设资金管理的复杂性。本文首先对垃圾焚烧发电PPP项目 现状、联合体参与项目投标、建设和运营作了介绍，然后 分析了项目建设中资金管理存在的问题，最后提出相应的 解决措施。
一、垃圾焚烧发电PPP项目发展现状
在“碳达峰、碳中和”大背景下，垃圾焚烧发电 行业有良好的外部发展环境。根据《“十四五”城镇 生活垃圾分类和处理设施发展规划》中总结阐述， “十三五”期间，全国城镇生活垃圾焚烧处理率约 45%，处理能力达到58万吨/日，初步形成了新增处理 能力以焚烧为主的垃圾处理发展格局。“十四五”期 间，规划要求到2025年底，全国城镇生活垃圾焚烧处 理能力达到80万吨/日，城市生活垃圾焚烧处理能力占 比 65%左右。这为焚烧发电行业未来的发展提供了政 策支持。因垃圾焚烧发电项目具备公共产品属性，其建设 和运营模式多采用PPP合作模式，即政府和社会资本合 作模式。
二、资金管理在垃圾焚烧发电PPP项目中的重要作用
根据北极星垃圾发电网相关数据显示，2021年全 国20个省市累计开标62个垃圾焚烧发电项目，总投资 金额约334.6亿元人民币，2021年单个开标项目平均投 资金额5.06亿元。另依据北极星固废网在汇总3月垃圾 焚烧发电项目中标数据时发现，在2022年3月开标项目 中，联合体形式中标比例占据一半。因此，联合体组团参与PPP项目投标的趋势逐渐显现。
因大部分垃圾焚烧运营单位不具备建筑、设备安 装资质和能力，因此需要联合建设安装单位作为联合 体参与项目投标，只有这样才能满足政府招标公告中 的设备采购、建设安装与运营的相关要求。作为中 标项目中的建设安装单位，会在PPP项目公司中持有 部分股份，具有一定的表决权。因此其具有双重“身 份”，既是垃圾焚烧发电PPP项目的建设安装单位，又 是PPP项目公司的股东之一。这对联合体的另一方就如 何做好PPP项目的建设资金管理提出更高的要求。因此 类PPP项目投资金额较大，加上联合体中标单位管理 的复杂性，其建设过程中资金的落实、使用管理的效 率、建设资金支付的合法合规性等，无疑是PPP项目管 理的核心之一。因此，做好垃圾焚烧发电PPP项目建设 资金管理，是项目建设过程的核心问题。
三、垃圾焚烧发电PPP项目资金管理遇到的主要问题
(一)中标联合体成立的PPP项目公司，对公司章 程中涉及股东会、董事会职责的部分表决事项设置不 当，导致项目建设资金管理存在制度上的障碍
1 .如有些中标联合体成立的PPP项目公司的章程 中，部分股东会、董事会的职责和相关表决权规定如 下。股东会的职权中：“决定公司的融资限额及负债 规模”，须经过代表百分之一百表决权的股东同意方 生效。
董事会的职权： ……(10) 决定公司员工薪酬、 福利及奖励制度;(11)审议批准有关关联交易及相 关勘察、设计、施工、重大采购合同;(12)决定 公司的具体组织机构及对应人员职责、管理模式; (13)公司的资金使用、管理规则。上述第(10) - (13)项及影响公共利益或公共安全和突发事件的事 项需经全体董事表决一致通过后生效。
PPP项目公司的股东一般由联合体的双方担任，即 垃圾焚烧发电运营单位(以下简称“牵头方”)和建 设安装单位(或施工总包单位)。实际建设过程中， 牵头方需要对支付给建设安装单位的工程款进行资金 监管的，以保证建设资金专款专用。
PPP项目公司的融资限额及负债规模，经代表三分之二以上表决权的股东通过。以上(10) - (13)项 规定，明显对项目公司资金监管人员的独立性产生很 大的影响，可能导致在工程进度款审核中出现廉洁风 险。其中，第(13)更是构成了建设资金监管的制度 性障碍，使得建设安装单位对公司的资金使用、管理 规则具有否决权。
2.章程中关于PPP项目公司注册资本金到位的时间 节点约定不明确。例如，有的公司关于注册资本金的 到位时间是这么约定的：“双方对各自认缴的注册资 本金以现金方式出资，各股东按股权比例，以现金方 式根据建设实际进度分批同步到位。”从表面看这个 条款似乎没有问题，但其中“建设实际进度”的计量 和评估没有明确的标准，究竟是依据工程完工量占项 目总投资的比例计算，还是依据工程累计支付比例占 项目总投资的比例计算?由于公司章程中缺少明确的 标准，容易导致联合体各方对资本金到位的时间节点 存在异议，影响注册资本金到位。
(二)对支付给施工总包单位的资金缺乏后续监管
很多单位只关注牵头单位支付给施工总包单位的 建设资金是否合法规矩，但却对施工总包单位支付给 其供应商的资金缺少进一步监管。经常导致农民工因 为欠薪或供应商因为欠款而围堵项目工地，不仅影响 了整个工程建设进度，严重还会导致整个PPP项目成为 烂尾工程。因此，如何做好对施工总包单位的资金监 管，避免建设资金被施工总包单位挪用而出现烂尾情 况，是PPP项目管理的重点。
(三)PPP项目建设资金相关的管理制度不健全
有些PPP项目公司并未建立资金预算管理制度，对 建设资金的使用缺乏计划性。导致有些月份银行账户 里的存款闲置，而有些月份账户里的资金却不足支付 工程款。既影响了工程建设的进度，又增加了资金闲 置的成本。因垃圾焚烧发电PPP项目投资金额大，项目 公司的资本金比例一般在20%~30%，剩余的投资需依 靠贷款融资。如何按工程进度要求匹配好融资，关系 建设期的财务费用问题。
(四)建设期合同履约保函管理不规范
在垃圾焚烧发电PPP项目施工总包合同、设备采购 合同中，通常会约定供应商给予采购方一定金额的履 约保函(保函金额一般为合同总金额10%)，作为供 应商履行合同义务的保证。履约保函日常多以纸质保 函形式出现，很多财务人员仅核对了保函金额和是否 有银行盖章，未到银行办理进一步验证，这容易出现 虚假保函的情况;保函的日常移交中，没有相应的台 账，容易导致保函丢失;对即将到期的履约保函，未及时提醒供应商及时续开履约保。虽然履约保函日常不 以资金形式直接体现，但在供应商违约的情况下，采购 方可以根据相关条款提取保函约定的保证金，降低因合 同违约带来的损失。因履约保函金额通常能占到垃圾焚 烧发电PPP项目总投资的7%~8%，金额影响重大，应该 将其入建设资金管理范围。
(五)PPP项目联合体牵头方工程造价管理能力不 足，导致工程进度款支付与实际工程进度不匹配
作为垃圾焚烧发电PPP项目联合体的牵头方，其一 般只具备项目转运营后的运营管理能力，并不具备PPP 项目的建设、设备安装和工程造价管理能力。牵头方 仅仅依靠招聘的几个工程人员来实现工程造价管理是 不够的。因为圾焚烧发电PPP项目投资金额大，专业性 强，建设周期长，需要落实对项目各个阶段的造价管 理。由于很多联合体的牵头方不具备专业的工程造价 管理能力，经常导致工程进度款支付与实际工程进度 不匹配，甚至出现超过政府批复的可行性研究报告规 定的总投资。
(六)资金管理制度的执行情况缺少监督和反馈
每一个垃圾焚烧发电PPP项目，一般都会成立对应 的项目公司负责PPP项目的建设和运营工作。作为新设 立的项目公司，其管理制度是新的，人员也是刚组建 的，在制度的执行过程中经常会出现理解不到位或者 未完全按照资金监管制度执行，导致资金管理相关的 内部控制无效。这时需要相关部门对制度的执行情况 进行监控和反馈。
四、垃圾焚烧发电PPP项目资金管理问题的解决措施
(一)优化PPP项目公司章程相关决议条款
首先，PPP项目公司章程中，除法定事项必须经代 表三分之二以上表决权的股东通过。剩余的股东决议 事项和董事会决议事项，经代表二分之一以上表决权 的股东通过生效即可。
其次，限制项目联合体建设安装单位在PPP项目公 司的注册资本金比例。一般情况下，注册资本金比例 越高，其享有的表决权越大，对项目公司的决策将产 生重大影响。由于建设安装单位仅仅负责PPP项目的建 设，工程竣工验收后，移交垃圾焚烧发电PPP项目联合 体的牵头方，由牵头方负责后续的整个运营期管理工 作。因此，PPP项目的主体应该是牵头方，建议建设安 装单位投入PPP项目公司的注册资本金比例应小于三分 之一，将其对项目公司的经营管理的影响程度降到最 低。只有这样，才能确保联合体牵头方在PPP项目建设 资金管理中的独立性。此外，对章程中涉及的资本金 到位时间进行明确，例如，约定以施工监理出具的工程形象进度比例，作为“建设实际进度”的依据，按 比例到位注册资本金。避免注册资本金不足，导致债 务资本比例不符合固定资产贷款合同中相关指标的要 求，而无法取得银行贷款。
(二)加强对施工总包单位工程进度款的资金监管
为维护PPP项目建设资金安全，需对支付给施工总 包单位的工程进度，贷款的资金流向进行监管，确保 建设资金专款专用。为此，PPP项目牵头方、施工总 包单位和资金监管机构(通常由牵头方指定的银行) 签订“三方工程资金监管协议书”。施工总包单位应 将与其有结算往来的一定金额(如100万元)以上的施 工承包合同、物资设备采购合同、设备租赁合同等合 同文本及相关信息报牵头方备案(扫描件电子版压缩 包)，相关信息包括但不限于：有关供应商、提供劳 务方的名称、合同有效期、付款方式、合同金额、发 票等主要信息。牵头方有权监督施工总包单位及时足 额拨付工程款和物资设备等用款。除支付本单位职工 工资性支出、项目备用金、管理性质的支出、税费及 零星配件、设备租赁、材料采购外，其他资金只能拨 付给备案的分包施工单位、物资设备供应商、劳务供 应等合同单位。牵头方审核无误后将上述材料移交资 金监管方办理支付。
(三)发挥全面预算管理制度在资金监管中的作用
首先，完善建设资金管理相关的全过程的管理制 度。根据工程建设资金的流向，分别建立不同的资金 监管制度并实施。其次，根据月度工程建设资金预 算，提取所需的PPP项目贷款，做到按需提取，可以 节约建设期财务费用，降低投资成本。但这对资金预 算的准确性要求较高，建议公司建立全面预算管理制 度，所有部门共同参与预算编制，才能提高预算的准 确性。同时建立全面预算管理的考核机制，对预算准 确性进行考核，控制执行过程中的偏差，充分发挥全 面预算在建设资金管理中的作用。
(四)完善履约保函管理制度
在履约保函的收取环节，先对保函的真伪提交银 行先进行验证，然后对金额、期限等进行审核，确认 无误后，由业务部门和财务部门共同在保函确认单上 签字。
在履约保函的保管环节，由业务部门和财务部门 各自登记保函业务台账，列明保函事项、金额、签发 日和到期日等信息。业务部门和财务部门定期对保函 进行盘点，检查是否有遗漏情况。另外对盘点中即将 到期的保函，要求供应商及时续开保函。在履约保函 的退还环节，建立相应的审批流程，经业务部门和相关领导批准后，财务人员方可办理保函的退还手续。
(五)引入独立的专业造价咨询公司协助资金监管
工程造价管理对工程建设各环节有重要的影响。 由于牵头方的专业能力不足，建议企业引入第三方工 程造价咨询公司，配合对整个工程建设资金的使用进 行独立监管，确保将整个PPP项目的工程造价控制在经 批准的垃圾焚烧发电PPP项目可行性研究报告规定的总 投资以内。为此需做好以下几个方面工作：第一，工 程造价咨询公司需保持其独立性，直接对PPP项目公司 控股股东负责。其专业判断不受项目公司管理层和施 工总包单位的影响。第二，对垃圾焚烧PPP项目中涉及 的所有合同和资金支付进行全过程监管。在合同招标 阶段，由造价咨询公司出具招标控制意见，对合同的 采购范围、采购总价等进行事前控制;在合同评审阶 段，造价咨询公司对合同的支付条款等进行审核，出 具合同审核意见;在合同执行阶段，造价咨询公司对 是否满足合同约定的付款条件出具支付意见书，财务 部人员只有在收到意见书后方可办理付款。最后由造 价咨询公司对整个项目的投资情况进行汇总。这样通 过专业造价咨询公司对整个合同过程事前、事中和事 后的监控，确保项目建设资金专款专用，将项目投资 控制在可研批复以内。
(六)提高审计在资金管理中的作用
无论制度设计的多么好，如果没有得到有效的执 行，再好的制度也只是“花瓶”。由审计部定期或不 定期对建设资金管理相关制度的执行情况进行专项审 计，及时发现问题，并要求相关业务部门立即进行整 改。对制度中遗漏或不完善的地方，要求相关部门予 以修订。只有资金管理相关制度得到正确的执行，PPP 项目工程建设资金的合理合法性才有保证。
五、结语
在“双碳”目标大背景下，垃圾焚烧发电行业未 来的发展空间很大。牵头方在垃圾焚烧发电PPP项目建 设过程中，应优化完善与联合体建设单位的公司章程， 确保自身在资金监管中的独立性;强化建设资金监管 意识，落实各部门职责，充分调动内部审计在资金监管 中的作用;引入独立的工程造价咨询公司对工程资金支 付、工程投资进行全过程监督管理;从而确保垃圾焚烧 发电PPP项目建设资金合理、合法、合规使用。
参考文献
[1] 刘辉.关于市政工程建设资金管理模式的思考[J].质量与市场，2021(13)：88-90.
[2] 肖雪，黄恒. 国企新挑战：PPP模式下的市政工程建设[J].住宅与房地产，2017(15)：238.
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