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摘 要：通常情况下，公共项目可以被分成公益性项目、 准经营性项目、经营性项目。在这些项目建设管理过程 中， 相关部门可以实行EPC模式， 这种模式的合规性能够 根据项目主体、项目类型进行深入分析，但在经济“新常 态”和政府地方债务高企的背景下， 传统的EPC模式运作 出现了很大的困难。为此， 本文主要针对EPC模式在新环 境下的几种运行系统进行了深入探讨，以供参考。
关键词：F+EPC模式,特许经营,股权合作,延迟支付
一、引言
在处于向高质量发展转型的当今社会，地方各级 政府举债融资和隐形债务都存在很高的财务风险， 中央政府也越来越关注这些问题，并积极主动地通 过各种渠道采取防范措施，这就应运而生了F+EPC模 式、EPC+F模式、股权合作+EPC+特许经营等。EPC 模式下的新运行系统，将项目融资、建设承包全过程 以及运营进行了整合，为设计(Engineering)、采购 (Procurement)、施工(Construction)等各项工作的 开展提供了保障，能够防范地方政府债务风险。
建筑行业将来的发展趋势是把建筑作为一个产 品，通过不同的组织管理模式，把该项产品生产出 来，与一般的工业产品的生产方式越来越相似。在实 际生产中，发包人希望承包人能够更多地承担风险、 尽可能地履行更多的义务和责任，并且垫付更多的工 程费用，工程项目特许经营模式(BT、PPP、TOT、 BOT)和工程项目总承包模式(DB、EPC)受到众多 发包方的青睐。项目金字塔上游的发包人，在工程项 目管理的组织方式上具有主动权，而金字塔下游的承 包人长期处于被动位置，只能适应发包人提出的各种 要求，其中就包括工程项目组织生产模式。改革开放 以来，我国的承发包模式一直都是采用设计与施工分 离，而现在的工业产品是生产组织方式集成化，“分 离”模式不符合当今时代的要求。在生产过程中，存 在责任模糊、内耗过大、组织协调工作量大、合同管 理难度高等问题，严重影响了项目的整体效益。随着 体制的不断完善，诞生了工程总承包模式。根据国家相关文件和管理办法，工程总承包模式有很多种， 其中最基本的两种模式是DB —— 设计(Design)、 施工(Build)和EPC——设计(Engineering)、采购 (Procurement)、施工(Construction)。
二、F+EPC模式
F+EPC模式即金融+工程(设计、采购、施工总承 包)模式，是对EPC模式的一种拓展和变形，在国际 工程承包中用得比较多。F融资在前，EPC建造施工在 后，承包商能够利用自身资源优势，替业主找到优质 融资渠道，促进业主和金融机构之间的友好合作，进 而获取项目的施工总承包。
F+EPC中的融资责任主体通常是业主， 但由于融 资渠道是由承包商搭建，金融机构在发放融资债务的 时候，一方面，是基于业主提供的担保或业主信用; 另一方面，承包商也承担着“隐性连带债务风险”， 若项目业主无力偿还巨额债务，承包商难免会处于被 动状态。
由于此处F金额通常大于EPC金额，即业主希望解 决的资金问题不仅仅局限于建造资金，私企、民企受 限少，操作灵活。国企性质建筑企业受相关部门相关 条款约束，以前还能通过PPP参与此种项目的投资，现 在投资政策收紧，国企背负降杠杆、降两金的压力， 现今针对这种F+EPC项目，国企也主要是利用自己的 丰富资源，起到牵线搭桥的作用，从而获取EPC工程 总承包任务。 由于此类项目周期短，不少投资机构也 愿意参与此类项目投资，但涉及投资金融机构，他们 对资金成本的诉求往往高于银行，建筑企业有时为了 承接项目，会适当让渡部分建安收益帮业主分担部分 融资成本。此种情况操作项目建议成立项目公司进行 运作，既便于投资机构合法合规地进入项目公司，也 便于资金合法合规地流动，建筑企业也有机会实现以 小资金撬动大项目的目的。
BT(Build-Transfer) 意为建设-移交， 是指在基 础设施建设中BT项目的发起人，一般会通过发布招标 公告，选择一家或者一个联合体(它们可以是金融机 构、银行、工程总承包、勘察设计等单位)作为承办人，成立一个BT项目公司，负责项目的投融资和建 设，在项目竣工验收合格后交予项目发起人，从其收 回投资的一种建设模式。
因此F+EPC与BT在某种程度上都不需要对项目 进行运营，从而避免了运营的风险，两者都属于一种 “交钥匙工程”，二者的主要区别有以下三项。
(一)建设主体不同
BT模式中，政府或者下属的平台公司作为建设主 体， 其作用是在项目决策阶段确定项目的定义，编写可 行性研究报告和项目建议书等准备工作;资本方公开竞 标获取该项目的融资权和建设权，经过双方商定权利和 义务，签订BT合同，此时的项目所属权发生了转移， 在项目竣工验收合格后移交项目发起人(政府部门或相 关的平台公司)，此时的项目所属权又发生了转移。而 在F+EPC管理模式中，项目的投资方是责任主体，EPC 承包方负责对项目进行施工管理，投资方负责立项，编 写项目建议书和可行性报告，也可以委托承包方进行编 写，在建设过程中，项目所属权不发生转移。二者最大 的区别在项目所属权是否发生转移。
(二)法律关系不同
BT模式中涉及诸多参与者，在合同中有各自的职 责，需要相互协调，法律关系比较复杂，仅适用于政 府的非营利性基础设施项目建设。而F+EPC模式是业 主方(发包方)与承包方之间的契约关系，法律关系 比较简单，可以运用在各类建设项目。
(三)投资费用差别较大
运用BT模式建设主体将发生两次转移，涉及诸 多环节，包括政府担保、许可以及审批等。从项目立 项、公开招投标、签署BT合同、建设、移交等阶段， 都需要进行严格的审查，中间环节变多，风险变大， 从而导致资金的融资成本增加。而工程建设总承包模 式通常采用固定总价，在合同签订时就可以基本确定 项目的总投资额，具有周期短、工程量小、资金安全 性高的特点，增加了资金的利用率，对业主投资控制 有利。由于所有权不发生转移，相对金融机构放贷的 风险小，资金成本也较低。
三、EPC+F模式
EPC+F模式即“工程总承包+融资”模式，是指公 司受业主委托，针对工程承包和项目建设过程中的资 金问题进行了有效整合，有助于业主解决项目资金来 源，充分发挥出大型建筑企业在融资、设计、施工、 采购等方面全过程中的优势，进一步扩大企业规模，承揽更多的业务，为企业创造利润。
EPC在前，F在后，建筑工程总承包方获取EPC 项目，并帮业主解决相关资金问题。例如，当前国 内某些业主运用的“EPC+延期支付”模式，通常 EPC承包商垫资建设，过程中业主有可能支付部分或 不付进度款，剩余部分业主承诺建设完成之后分期 付费。
通常情况下EPC金额大于F金额，且F金额中绝大 部分都是与施工相关的内容匹配，在这种情况下，很 难帮业主方解决征地拆迁或土地款资金不足的问题。 且在EPC+F这种形式下，业主方往往是按照EPC的模式 招标，仅在工程付款方式上添加了延期支付的要求， 往往没有成立法人项目公司的可能，投资机构明面上 进入项目投资的可能性也较小，只能由承包商自己解 决资金问题。在此种情况下，承包商往往会要求业主 方提供回购担保，针对政府采购类项目(主体是自负 盈亏的园区管委会不在此列)，就必须要求将延期支 付的款项纳入中长期预算，避免被列入隐形负债造成 项目合规性风险。
EPC+F模式同时具有许多优势：
(一)投资可控
由于工程建设总承包模式通常采用固定总价，合 同一旦签订，项目总投资在发生重大变更、累计工程 变更超过一定幅度或者其他特殊条件下，可以对合同 价格进行调整，一般不会有大的变化，对承包方来 说，可以在合同中增加一笔较高的不可预见费，有利 于预防和把控风险。
(二)收益稳定
采用该模式责任划分清晰，管理简化，只要能获 得稳定收益，承包方可以通过公司渠道得到强有力的 支持，对双方来说省时省心省钱，只要业主的信用等 级满足要求，回款就有了保障。
四、股权合作+EPC+特许经营模式
(一)股权合作的内涵
业主方作为招标人，通过公开招标方式选择社会 投资人，与社会资本合作，项目操作的核心是依靠业 主方与社会资本方成立SPV公司(项目公司)。SPV公 司负责项目的投融资、开发、设计、采购、施工、运 营、维护等;在SPV公司项目运营期间，根据运营的收 益状况和合同，合作期满后项目资产及相关权利等按 法定程序完好、无偿地移交给业主方或业主方指定的 机构。
(二)EPC的内涵
EPC是一种汇集设计、施工、采购直至竣工验收 的工程建设总承包模式。根据项目的建设期，可以最 大限度地减少建设期成本、提高建设质量、转移建设 期间的责任和风险，并且能够提高运营质量。在市场 激烈的竞争机制下，在项目管理上，引入具有较强专 业技术、财务实力和丰富运营管理经验的社会资本， 可以充分增加社会资本的参与度和积极性，发挥其专 业资源优势，保障项目进度、质量和运营服务在一个 较高水平。
(三)特许经营模式的内涵
通过竞争公开招投标选定的社会资本方，签订合 同或框架协议后，按约定去实施项目，如果社会资本 通过该项目需要向公众收费，就需要政府的“特许” 经营权，因为社会资源和公共产品服务的收费权归政 府。也许该项目不需要向公众收费，但政府是提供该 公共产品服务的终极责任人，也需要履行一定流程 (如招投标等工作流程)。让社会资本代替政府去提 供公共产品服务，广义地理解为“特许”但非行政许 可，而是通过合同约定或框架协议的许可，政府要履 行监管的职能，避免社会资本方提供的服务不符合要 求，甚至退场走人的情况发生。
(四)优势
在2016年12月之前，PPP项目可能只需要入财政 部的项目库。但是，在2016年12月21日，国家发展和 改革委员会发文《传统基础设施领域政府和社会资本 合作(PPP)项目库管理办法(试行)》后，PPP项目 需要入两个库，一个是财政部的项目库;另一个是发 展和改革委员会的项目库。在《财政部财金[2015]166 号》文中明确提出，入库将作为安排政府投资、确定 与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合 作专项政策的重要依据。没有入库的项目，不能列入 各地的PPP项目目录，通过预算不能安排财政支出，包 括中央预算内的投资、专项建设基金、中央专项债券 筹集的专项建设基金、其他中央财政建设性基金及其 他有关PPP项目的专项政策，后期也无法通过发行企业 债券募集资金。最实惠的好处就是项目未来的融资成 本会比较低，因为拿到了政府担保，风险低。
由于当前中国经济工作的当务之急正在地方落实 “降杠杆”“减负债”“防风险”，而PPP项目反应出 项目所在地的财政已不堪重负，招标环节存在硬伤。把所有的PPP项目招标做成了BT项目招标，不符合第 三方代持的相关规定，这表面上看是不符合后来92号 文的规定，本质上是违反了《招标投标法》等相关法 律法规。所以股权合作+EPC+特许经营模式具有一定 得优势。
五、结论
综上所述，针对EPC的项目管理模式进行创新， 产生了新的运用。从承包方的角度进行分析，F+EPC 的项目管理模式在项目发包方支付工程款和约定资金 占用费上进行创新，由承包方解决项目建设的资金问 题，可以更好地完成项目建设工作。企业通过项目金 融带动工程的方式，扩大了承揽项目的范围和合作成 功的概率，开拓了市场并获得了利润;银行或金融机 构通过项目融资或放贷，享受到了项目红利，从中获 得了稳定合理的利息收益。EPC+F的项目管理模式， 在解决财权与事权无法融合的政府筹资融资问题上进 行了创新，在项目的实施过程中，承包方加速推进项 目建设， 使合作周期明显缩短、企业资金回款变快， 在很大程度上满足了地方政府、承包方对实施效率、短 期业绩的要求，给当地带来较高的经济效益，满足了国 家战略需要。通过该模式，有效地发挥了大型工程承包 企业在整合各类资源和项目管理方面的优势。股权合作 +EPC+特许经营模式有利于社会资本，减少财政支出和 债务，加快发展设施建设，降低政府融资/设计/建造/经 营风险，发挥企业的能动性和创造性，提高效率，嵌入 知识管理，合理利用资源，避免无效益项目，促进经济 发展，完善资本市场的法规体系，等等。
参考文献
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