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摘 要：在社会主义市场经济条件下，国有企业具有人 力、技术、资金、管理等多方面优势，但也有效率不高等 短板，因此，以混合所有制经济作为载体深化国有企业改 革，对于实现国有企业的战略布局、提升企业运营效率、 实现国有资产的保值增值，具有重要的现实意义和深远的 历史意义。但一部分国企在混改时面临困境，在混改过程 中各方认识不一致，导致相关改革政策落地缓慢，执行困 难。而且混改中涉及资产定价评估问题较多，也阻碍了国 企混改进程，导致国企混改效果、效率达不到预期目标。 因此，本文主要针对国企混改难点展开探讨与分析，并结 合企业现状提出相应的对策建议，以供参考。
关键词：国有企业;国企改革;混合所有制;改革难点
国有企业利用混改引入战略投资者或优质民营资 本，进行资源、优势、技术上互补，可以激发国企活 力，有效提升企业的市场竞争力。从国企混改形势来 看，目前竞争领域国企混改已全面铺开，重点领域国 企混改已取得实质性进展，员工持股试点初见成效。 通过国有资本和社会资本的相互结合，放大国有资本 的功能，同时也为社会资本进入国有经济传统领域打 开大门。然而，在实践过程中仍有一些难点问题亟待 解决，如何化解困难，助推混改值得探讨。
一、国有企业混合所有制改革的现实意义
混合所有制改革， 是目前国企改革的重要内容。 开展国企混改工作，解决国企资源配置效率低下问 题，推进供给侧结构性改革、激发国企发展动力，为 国企实现高质量发展创造有利条件具有重要意义。
(一)促进多种所有制发展
实际上， 传统的集体经济、国有经济， 缺乏市场 竞争机制，难以促进国民经济快速增长[1] 。推动国有 企业与资本市场有效对接，加速生产力社会化发展， 可以有效解决所有者缺位问题，进而实现国民经济的 高质量发展。2022年1月，国务院国资委就2021年中央 企业经济运行情况举行发布会，会议相关数据显示， 2021年中央企业通过市场化方式，实施混改的项目超 过890项，引入社会资本超过3800亿元。目前，中央企 业对外参股企业超过6000户，央企“两非”“两资” 剥离清退率超80%; 部分地区， 如北京、上海、深圳 等一线城市， 70%以上国企完成混改。当前混改处于 稳定推进状态，竞争领域国企混改已经全面铺开，如 能源、交通、水务等行业国企，基本完成混改目标。
(二)弥补国有全资企业的短板
在传统经济体制下，由于“政企不分、机制不 活、效率不高”，国有企业很难做大做强，普遍缺乏 技术优势、品牌优势。且国有独资企业背景下，员工 多抱有吃“大锅饭”的心态，有些国企未能实现国有 资产的保值与增值。通过实施国企混改，引入战略投 资者、民营资本，不仅可以使治理结构得到优化，还 能拓宽国企与民企的发展路子。以往民企难以进入的 重点领域， 可以 借助混改名正言顺地进入，消除国有 全资企业的弊端[2]。
(三)增强国有资本的带动力
在传统经济体制下， 国有企业与市场经济融合程 度低，市场影响力有限。实行混改，加快国有经济布 局优化和结构调整，拉长长板、补齐短板、加厚薄 板，便可增强国有资本的带动力，使国有企业在保产 业链、供应链稳定上当好主力军，发挥引导作用，促 进产业发展。
二、国企混改实施路径分析
国企混改的常见路径有： 存量混改、原股东产权 转让或增资引入新股东的交叉持股、引进战略投资 者、开展员工持股、管理层股权激励等。
(一)从不同层面实施混改
国企可从企业经营、业务经营层面入手， 发展混 合所有制经济。从企业层面来看，可通过合理设置股 权比例的方式，成立集团，国企作为母公司拥有绝对 地位，选择那些以科技研发、服务类为主业的子企业 进行混改。这样的混改方式，不仅能防止国有资产 的流失，还能提升国企科研水平，为企业发展提供动 力;从业务层面来看，国企可将主营业务与其他业务 进行分层，以业务作为切入点进行混改，舍弃没前景 的业务，重点发展主营业务。
(二)利用股权多元化实施混改
股份制改革是国有企业改革的主流趋势， 很多国 有企业都在通过股份制改革的方式，吸引多元投资主 体，利用股权多元化的方式发展混改[3] 。目前常见方 式有主要有以下两种：一是推动母公司产权主体多元 化。例如，国药集团旗下的A股上市公司，混改中由国 有独资公司改革为国务院国资委、国家开发投资集团 有限公司、中国国新控股有限责任公司共同持股的产 权多元化有限责任公司。二是实施分拆上市，将部分 业务或者资产，将其形成自己的直接控股子公司或者间接控制子公司，并在境内证券市场公开发行股票上 市或进行重组上市。该方法可助推国企混改，有利于 子公司的高质量发展，对于国企资本结构优化有着很 大帮助。
(三)利用员工持股制度强化混改效果
开展员工持股是国企进行混改的重要路径之一。 员工中长期激励机制是国企市场化改革的核心内容， 可利用混改推进激励机制的改革，再通过员工持股方 式，实现员工与企业利益的共享及风险共担。真正推 动管理层及员工释放自觉的经营动力，从而加速国企 向市场化运营转变，促进混改预期效果的达成，提升 经营效率、激发企业活力[4] 。实际上，在国企混改计 划执行过程中，很大一部分国有企业发布了员工持股 计划，混合所有制改革与混合所有制员工持股同步进 行。例如，中国宝武集团按员工对企业贡献度分配相 应持股数，享受相应股权分红;中国节能集团实施了 “随岗定量”制度，根据职位不同持有集团的股份， 职位发生变动时持股比例随之变化。实施员工持股制 度后，不仅加速了国企市场化发展，更留住了核心人 才，吸引了大批技术人才，提高员工的忠诚度。
(四)利用多种经济形式交叉持股实施混改
国民融合、交叉持股、国有企业引入非公经济、 国企参与非公经济、国企与民企合作关系及组建新公 司，都是当前发展混合所有制经济的重要途径。例 如，基于PPP模式建立合作，让民营企业参与到基础建 设项目中。这样的合作形式，政府可以缩短项目建设 时间、降低项目建设成本、分散项目建设风险。而民 营企业可享受优惠政策，获得更大投资利润。
三、国企实施混改的难点
(一)各方认知难统一
国企混改涉及诸多利益相关方，从政府的角度来 讲，推动国企混改的出发点是激发国企活力，强化国 企竞争力，使国企适应市场经济发展趋势。而地方推 进国企混改的目标、动机更加复杂，有的与中央战略 思想一致，基于国企发展的需要，采取国企混改措 施;而有的只是为了落实中央政策，为完成工作任 务，为改而改。从国企的角度来讲，一些国有企业实 施混改是出于战略规划需要，希望给企业发展创造契 机。而有的国企则是希望借助混改名义，减轻企业经 营压力，打破业绩提升困难的局面。从民营企业角度 来讲，一些民营企业是希望借助国企混改，进入国企 垄断领域;有的则是希望与国有资本对接，享受更多 优惠政策或得到行政许可资源，从而获得更多的商业 机会，降低企业整体经营成本。由于各方认知、动机 不同，导致各方对混改在认识上存在误区，增加了混 改难度和风险。
(二)配套政策不健全
国企混改离不开政策支持与保护。目前地方政府 为了助推国企混改，结合实际情况，出台了诸多的配 套政策性文件。但有些文件衔接性差，行政化、低效 化的问题依然存在。由于现行政策不健全，导致各方 资本融合难度大。例如，根据现行政策，混改集中于 竞争力薄弱领域，垄断行业对民营资本限制仍非常 多。另外，上市公司层面的混改，缺少制度的协调， 股权一股独大的现象仍然非常普遍。
(三)资产定价评估问题多
资产定价评估是国企混改的重要环节之一，企业 的改制、重组、参与、上市等环节都需要进行资产定 价评估。然而，当前资产定价机制不健全，缺少统一 资产评估标准，资产定价依据不合理。通过调查研究 发现，部分国企在上市、重组等改革环节中，资产定 价评估普遍存在问题，不仅资产定价评估理念落后， 且所选方式方法不科学。由于评估监管乏力，造成定 价偏高、偏低的情况时有发生。定价偏高，会影响民 营资本进入的积极性;定价偏低，会损害国家利益， 造成国有资产折损，导致国有资产外流，使国有资产 被侵占私吞。
(四)治理结构调整难
发展混合所有制经济，不是简单的不同所有制资 本的融合，还包括资源、人员、文化、治理结构等的 混合与调整。做好公司治理工作，规范内部管理行 为，才能保护资产的安全与完整，使企业健康、稳定 发展。但混合所有制企业的产权结构复杂，财务治理 需面临更多的新问题、新情况。通过研究发现，国企 混改中普遍面临着治理结构调整难的情况。造成这种 情况的主要原因是，国企与民企追求的目标不同、经 营管理监督方式不同、职业经理人制度不健全，导致 治理结构运行有障碍。治理结构存在问题，企业在日 常运营中就需要面临更多的风险问题。
四、推进国企混改的对策建议
(一)合理确定混改理论框架
首先，应进一步优化混改方案，国企与民企进行 公开谈判，明确、统一混改的目标，从而使各方面目 标上达成一致。现阶段混改目标应是，通过完善法 人治理结构，建立现代产权制度，提高国企运营效 率，帮助国有企业适应市场经济环境。其次，应转 变观念，摒弃混改中的偏见。实际上，混改关键不在 于“混”，而在于“合”。混改最终目的是将民企与 国企优势进行融合，从而创造更大竞争优势、发展优 势。因此，国企应转变心态，摒弃公有与非公对立的 思想，真正借助混改，塑造企业优势。最后，要正确 区别混改与国企改革的关系。实际上，混改只是国企改革的重要任务之一，混改不能本末倒置。因此，要 借助混改助推国企改革，针对不同层级的国企，合理 确立混改中各股东的股权占比，避免“一刀切”情况 的发生。
(二)完善配套的法规政策
混改要在合法合规的框架下进行，缺少配套制度 的支持、约束，混改过程就会出现各式各样的问题， 导致民营资本与国有资本难以有机融合，甚至会诱发 国企改革的风险，使国有企业遭受严重的经济损失。 因此，要完善混改配套的制度文件，出台混改优惠政 策，进一步提升混改配套政策的协同性和精准性，尽 可能地减少国企混改的制度漏洞。具体来讲，要加强 顶层制度设计，完善国有股减持政策，健全混合交易 约束机制，从而通过制度保护各所有制经济制度的产 权、权益不受侵害。另外，为帮助国企混改的推进， 要出台具有指导性、原则性、规范性的政策，明确不 同领域改革容错的范围，从而为混改进行提供政策 依据、政策支持，有效化解历史遗留问题。但在政策 制定与建立过程中，要高度重视政策的整体性、协调 性，消除众多文件之间相互掣肘的问题，确保配套政 策的可操作性。
(三)构建资本市场定价评估体系
如果资产定价评估存在问题，非常容易造成国有 资产的流失，诱发各类经济问题，阻碍国企混改工作 的推进。因此，要拓宽资本市场化定价渠道，完善资 产定价评估机制，健全定价信息公开制度，构建资本 市场定价评估体系，使资本评价全面走向市场化、模 式化。
资产定价评估方面，要秉承国有资产增值、保值 的基本原则，按市场化要求，进行合理的资产定价。 具体来讲，为了提升定价评估的客观性，政府要扮 演好监督者的角色，明确规定评估、定价、交易的 细节，并规范产权流转程序，对资产评估、资产审 计、资产定价、资产交易进行全过程、全方位监督。 另外，要引入第三方定价评估机构，利用专业机构提 高定价评估的权威性、专业性，避免发生定价偏高或 偏低的情况。但第三方机构的选择方面，必须要做好 资质的审核工作，确保第三方机构具备专业资产评估 能力。此外，为了保护各方利益，避免暗箱操作的发 生，影响交易公平性，要实行产权交易信息公开制 度，公开评估标准以及定价决策信息，从而建立信息 共享机制，进一步提高产权交易的透明度。
(四)进一步优化治理结构
优化内部治理环境，确保治理机制稳定运行，才能有效控制改革风险，确保国企在混改种保持良好的 运营状态，使资本充分运作。首先，股权比例制衡是 基础。为了优化治理结构，避免“一股独大”情况的 发生，要调整国有资本控股比例，正确定位混改过程 中国企的位置，明确“混什么”，应“混”哪些方 面、哪些领域，从而为民营企业发展创造条件，激 发民营企业进入的热情。其次，董事会构建是核心。 一方面，落实董事会职权，按照董事会在公司治理中 的职能定位，一司一策，以权责清单下放董事会行使 的部分股东职权。另一方面，确定董事会的组建结 构。董事会作为公司治理的核心，其构成、运营机制 是混合所有制企业提高运行效率的关键，民营企业必 须要在董事会拥有一席之位。最后，要健全法人治理 结构。在国企混改的过程中，必须遵循管办分离的原 则，将所有权和经营权分离，建立主体多元、产权明 晰的治理结构，从而构建权责制衡机制，建设以董事 会、股东会、监事会为特征的现代化企业治理体系。 除此之外，要基于市场化发展需要，健全职业经理人 制度，使职业经理人的选择、流动走向市场化，从而 破解国企混改难题，完善公司法人治理结构，助推国 企混改方案的落实。而且为了避免职业经理人的流 失，提高公司法人治理结构的稳定性，要借鉴市场化 职业经理人绩效评价制度，建立配套激励体系，根据 职业经理人工作成果，对于其进行适当激励。
五、结语
国企混改对国民经济发展和国企国资发展具有积 极的促进作用，且国企混改已经取得了一定的成绩。 但国企混改仍有一些难题亟待解决，通过研究发现， 现阶段国企混改不仅面临各方认知难统一、配套政策 不健全的问题，还面临资产定价评估问题多、治理结 构调整难度大等问题。这些问题影响了混改效果，降 低了改革效率。因此，为进一步推进国企混改，激发 国企活力，应进一步明确混改理论框架、完善配套 法规政策、构建市场化定价评估体系、优化治理结构 等，以促进国有企业实现保值增值目标。
参考文献
[1] 郑志刚，刘兰欣.所有者缺位与国企混合所有制改革的突破方向[J].经济管理，2022.44(02)：5-16.
[2] 楼利平.混合所有制改革在国有企业集团的探索和优化[J].现代商业，2022(6)：154-157.
[3] 张晋帆. 国企改革中国有企业资本运作策略初探[J]. 中国集体经济，2022(5)：27-28.
[4] 李锦. 国企改革三年行动收官的重点突破与成效展望[J].现代国企研究，2022(Z1)：72-79.
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